1. Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" (далее - Закон), был принят Верховным Советом 7 февраля 1992 г., вступил в силу 7 апреля 1992 г.
Необходимость принятия специального закона, направленного на защиту интересов практически всего населения вызывалась тем, что все действовавшее ранее законодательство основывалось на приоритете интересов изготовителя и продавца, являвшихся государственными организациями, а немногочисленные законодательные нормы, которые имелись в области охраны интересов потребителя были заблокированы ведомственными нормативными актами и практически не действовали.
Во многих странах, в первую очередь в промышленно развитых, подобные законы действуют уже сравнительно давно. Проблема защиты потребителя приобрела международное значение, и в апреле 1985 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла "Руководящие принципы для защиты интересов потребителей" в качестве основы для разработки правительствами политики и законодательства в этой области.
Начало перестройки нашего общества, ориентация экономики на нужды человека, естественно, требовали максимального расширения прав потребителей и главное, закрепления мер, обеспечивающих реальное их осуществление на законодательном уровне.
Значение Закона не только в усилении социальных гарантий гражданина. Закон объективно повышает ответственность производителей, продавцов и исполнителей за качество своей работы, что в условиях отсутствия развитой конкуренции будет способствовать повышению качества продукции и услуг, социально-экономическому развитию страны.
Закон, наряду с расширением прав потребителей, устанавливает ряд новых обязанностей изготовителей продукции, торговых предприятий, исполнителей работ и услуг и других организаций.
Одновременно с этим Закон вносит существенные изменения в представления о некоторых вопросах в области нормирования качества продукции, гарантийных и других сроках, связанных с качеством, информацией о продукции, ответственностью за нарушение прав потребителей и др.
Со времени принятия Закона произошли существенные изменения в экономической обстановке, выявились отдельные недостатки и пробелы, что потребовало внесения изменений и дополнений в Закон. Соответствующие коррективы также было необходимо внести в связи с принятием нового Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая).
Федеральным законом Российской Федерации от 9 января 1996 г. N 2-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" была принята новая редакция Закона, вступившая в силу со дня официального опубликования - 16 января 1996 г.
С 1 марта 1996 г. введена в действие часть вторая Гражданского кодекса РФ (далее - ГК), содержащая нормы об отдельных видах обязательств. Федеральным законом "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" от 26 января 1996 г. N 15-ФЗ с 1 марта 1996 г. признаны утратившими силу раздел "Обязательственное право" Гражданского кодекса РСФСР (1964 г.), ряд других актов и аналогичный раздел "Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик " (1991 г.), ряд других актов СССР - не подлежащими применению на территории РФ.
Этим законом (ст. 9) установлено, что когда одной из сторон в обязательстве является гражданин-потребитель, то он пользуется правами стороны в обязательстве в соответствии с ГК РФ, а также правами, предоставленными потребителю Законом РФ "О защите прав потребителей" и изданными в соответствии с ним иными правовыми актами.
К сожалению, в новой редакции не были учтены некоторые нормы части второй ГК, имеющие отношение к Закону. В связи с этим обнаружилось немало норм Закона, не соответствующих аналогичным нормам ГК, что создавало определенные трудности для практики их применения. К тому же, отдельные нормы ГК содержали явные ошибки и недостатки.
В этой связи Федеральным законом РФ от 17 декабря 1999 г. N 212-ФЗ в Закон были внесены существенные изменения и дополнения, основной целью которых является приведение Закона в соответствие с нормами ГК. Одновременно Федеральным законом РФ N 213-ФЗ, подписанным в тот же день (17 декабря 1999 г.), были внесены изменения и дополнения в некоторые статьи части второй ГК.

2. Структура Закона

Закон, как это видно из преамбулы, регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, продавцами, исполнителями при продаже товаров, выполнении работ и оказании услуг, т.е. по поводу удовлетворения многочисленных бытовых потребностей граждан. Несмотря на видимое отличие отношений по купле-продаже от отношений по поводу оказания разнообразных услуг, они имеют определенные общие черты, что и дает возможность регулировать их в едином законе.
Вместе с тем по некоторым вопросам между куплей-продажей и оказанием услуг имеются существенные различия, которые не позволяют регулировать эти отдельные вопросы в единых нормах. Исходя из этого и построена структура Закона, который разделен на четыре главы (ранее - разделы).
Глава I "Общие положения" включает статьи, носящие общий характер, т.е. устанавливающие единое регулирование отношений, вытекающих из договоров купли-продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг потребителям (ст. 1 - 17). Это обстоятельство весьма важно учитывать при применении норм Закона. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что сохранившееся в Законе единое регулирование некоторых вопросов, относящихся к указанным договорам, не всегда соответствует нормам части второй ГК, где предусмотрены различные требования для них. Эти различия будут изложены при рассмотрении конкретных вопросов.
В составе статей, входящих в главу I, произошли определенные изменения по сравнению с первоначальной редакцией Закона: исключены ст. 2 (о применении законодательства республик в составе Российской Федерации) и ст. 15 (о праве на получение льгот в сфере обслуживания); введены новые: ст. 3 (право потребителей на просвещение в области защиты прав потребителей); ст. 5 (права и обязанности изготовителя (исполнителя, продавца) в области установления срока службы, срока годности товара (работы), а также гарантийного срока на товар (работу); ст. 6 ("Обязанность изготовителя обеспечить возможность ремонта и технического обслуживания товара").
Глава II "Защита прав потребителей при продаже товаров потребителям", как видно из ее названия регулирует лишь специфические вопросы, относящиеся к этим отношениям и не рассмотренные в главе I (ст. 18 - 26). В главу II введена новая ст. 22 (сроки удовлетворения отдельных требований потребителя) и исключена ст. 24 (форма и порядок оплаты приобретаемых товаров).
Глава III "Защита прав потребителей при выполнении работ и оказании услуг" посвящена особенностям отношений, складывающихся по поводу осуществления работ и оказания потребителям услуг (ст. 27 - 39). Из главы III исключена ст. 26 (обязанность исполнителя заключить договор на выполнение работ) и введена новая ст. 31 (сроки удовлетворения отдельных требований потребителя).
Глава IV "Государственная и общественная защита прав потребителей" является, как и глава I, общей, распространяется на отношения, вытекающие из купли-продажи, проведения работ и оказания услуг потребителям (ст. 40 - 46). В эту главу дополнительно введена новая ст. 41 (обязанность изготовителя (исполнителя, продавца) по предоставлению информации федеральному антимонопольному органу (его территориальным органам).

3. Основные понятия, используемые в Законе

3.1 Потребитель

Как видно из преамбулы, Закон регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, продавцами. Разъясняя эти понятия, Закон определяет потребителя как гражданина, который имеет намерение приобрести или заказать либо который заказывает, приобретает товар (работу, услугу) для личных (бытовых) нужд, не связанных с извлечением прибыли. В соответствии со ст. 2 ГК потребителями считаются не только граждане России, но также иностранные граждане и лица без гражданства.
Федеральным законом РФ от 17 декабря 1999 г. N 212-ФЗ понятие "потребитель" приведено в соответствие с текстом ст. 492 ГК, дающей определение договора розничной купли-продажи. Изменения коснулись формулировки целей использования приобретаемого товара (работы, услуги): товар должен приобретаться и использоваться исключительно для личных, либо семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Последнее обстоятельство имеет решающее значение для определения области применения законодательства о защите прав потребителей или иного законодательства.
Прежняя редакция понятия "потребитель", предусматривавшая в качестве определяющего критерия отсутствие прибыли от использования товара, необоснованно исключала из области действия Закона ряд товаров (работ и услуг), приносивших потребителю прибыль (доход), хотя они приобретались и использовались исключительно для личных нужд. Например, приобретение сельскохозяйственной техники для обработки огорода, в результате чего образовывался доход и т.п.
Совершенно очевидно, что подобные действия не могут считаться предпринимательской деятельностью, т.е. деятельностью, направленной на систематическое получение прибыли. В отличие от целей потребителя единственной целью предпринимателя является именно получение прибыли.
Включение в понятие "потребитель" граждан, которые еще только имеют намерение купить товар или заказать услугу, имеет особо важное значение для реализации их прав на ознакомление с товаром, получение информации о товаре, условиях его продажи, изготовителе и т.д.
Таким образом, Закон не распространяется на потребителей - юридических лиц, а также на потребителей - физических лиц (граждан), если они используют, приобретают, заказывают либо имеют намерение приобрести или заказать товар, (работу, услугу) для предпринимательских целей, а также на договорные отношения между гражданами по поводу удовлетворения их нужд.
Поскольку использование товара (работы, услуги) в целях, предусмотренных Законом, является самостоятельным критерием определения потребителя, постольку гражданин сохраняет этот статус и в том случае, если товар (работа, услуга) приобретены для него юридическим лицом независимо от оснований приобретения. При необходимости гражданин-пользователь вправе от своего имени предъявить соответствующие требования на основе Закона.
Режим использования имущества может измениться, поэтому при возникновении спора следует исходить из первоначальной цели приобретения товара, которая должна быть подтверждена объективными доказательствами.
В некоторых случаях пользоваться товаром (услугой), а значит считаться потребителем, может только тот гражданин, который заключил договор с продавцом (исполнителем). Например, при покупке оружия, при поездке поездом дальнего следования или самолетом, когда требуется индивидуализация гражданина.
Согласно разъяснениям Государственного антимонопольного комитета РФ (ГАК), утвержденным приказом председателям ГАК от 20 мая 1998 г. N 160 (зарегистрированы Минюстом РФ 28 декабря 1998 года N 1669) не является потребителем гражданин, приобретающий товар (заказывающий работы, услуги) для организаций и за их счет с целью использования в производстве. Но гражданин, заказывающий личные услуги, хотя и за счет организации в связи с производственной необходимостью, должен считаться потребителем. Например, командированный, проживающий в гостинице.

3.2 Изготовитель, исполнитель, продавец

При характеристике отношений, регулируемых Законом, законодатель (в редакции 1996 года) отказался от использования обобщающего наименования контрагентов потребителя - "предприниматель", - предпочитая называть их конкретно в соответствии с выполняемыми функциями. Это имеет свое юридическое обоснование, вытекающее из ГК. Согласно Кодексу (ст. 50), юридические лица могут быть коммерческими организациями, т.е. организациями, для которых извлечение прибыли является основной целью деятельности. Их деятельность, согласно ст. 2 ГК, является предпринимательской. Организации, основной целью деятельности которых не является извлечение прибыли, которая не распределяется между участниками, именуются некоммерческими. Они в принципе не создаются для занятия предпринимательской деятельностью, но могут ее осуществлять, поскольку это предусмотрено их учредительными документами, служит достижению целей организации и соответствует этим целям.
Приведенная характеристика некоммерческих организаций, предусмотренная статьей 50 ГК, воспроизведена в ст. 2 Федерального закона Российской Федерации от 12 января 1996 г.N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", вступившего в силу со дня его официального опубликования 24 января 1996 г. Этим законом конкретизированы цели создания, предусмотрены новые организационно-правовые формы некоммерческих организаций, а также определен характер их предпринимательской деятельности. Согласно ст. 24 указанного закона, предпринимательской деятельностью некоммерческих организаций признается приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика.
Таким образом, контрагентом потребителя могут быть как коммерческие, так и некоммерческие организации, в том числе иностранные юридические лица.
Однако как потребителям, так и организациям следует иметь в виду, что некоммерческие организации, а также казенные, коммерческие унитарные государственные и муниципальные предприятия, в отличие от иных коммерческих предприятий, могут совершать лишь те сделки, которые вытекают из их устава, т.е. они обладают специальной правоспособностью. Большинство коммерческих организаций обладает общей правоспособностью, т.е. могут совершать любые не запрещенные законом сделки.
Все организации для занятия определенными видами деятельности, установленными законом, должны иметь лицензии (ст. 49, 52 ГК, ст. 24 Закона РФ "О некоммерческих организациях"). Сделка, совершенная юридическим лицом с нарушением его специальной правоспособности (вне уставная сделка) или без лицензии может быть признана судом недействительной по иску этого лица, его учредителя или государственного контролирующего органа, если доказано, что другая сторона в сделке знала или заведомо должно была знать о ее незаконности (ст. 173 ГК). Следствием такого решения является двусторонняя реституция, т.е. возвращение каждой из сторон другой стороне всего полученного по сделке (ст. 167 ГК).
Контрагентом потребителя также могут быть индивидуальные предприниматели, осуществляющие свою деятельность без образования юридического лица. Они вправе заниматься любой предпринимательской деятельностью с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Важно отметить, что к ним применяются правила ГК, которые регулируют деятельность коммерческих организаций, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношений. Это действует и в отношении тех граждан, которые занимаются предпринимательской деятельностью без государственной регистрации.
С другой стороны, если гражданин совершил разовую сделку (продажу, работу) и не получает систематически прибыль, т.е. не является предпринимателем, на него не распространяются специальные обязанности, предусмотренные законом, в том числе Законом "О защите прав потребителей" для предпринимателей.
Для всех контрагентов потребителя установлено, что Закон на них распространяется независимо от организационно-правовой формы организации.
Изготовитель, согласно Закону, должен производить товары для реализации потребителю. Иными словами, изготовитель, реализующий изготовленный им товар, например, другому предприятию для комплектации его изделия, не может руководствоваться в этом случае нормами Закона.
Исполнителем, согласно Закону, является организация, а также индивидуальный предприниматель, выполняющие работы или оказывающие услуги потребителям по возмездному договору. Следовательно, оказание безвозмездных услуг гражданину не может регулироваться нормами настоящего Закона.
Продавец - организация или индивидуальный предприниматель, реализующие товары, предназначенные для предусмотренных Законом нужд потребителям по договору купли-продажи, независимо от вида последнего.

4. Стандарт

Согласно определению, данному в Законе, под стандартом понимаются не только собственно государственные стандарты как нормативные документы по стандартизации, но также любые другие нормативные документы, в которых в соответствии с Законом устанавливаются обязательные требования к качеству товаров (работ, услуг), в частности санитарные нормы и правила, утверждаемые Минздравом РФ, строительные нормы и правила, утверждаемые Госстроем РФ и др. (см. Положение о Госстрое России, утвержденное постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1999 г. N 1289). Согласно положению о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства РФ от 3 июня 1997 г. N 659, одной из основных задач Минздрава РФ является разработка в пределах своей компетенции нормативов и стандартов в области здравоохранения, включая разработку и утверждение федеральных санитарных правил и гигиенических нормативов (п. 28), утверждение в пределах своей компетенции государственных стандартов (фармакопейных и временных фармакопейных статей) на лекарственные и диагностические средства, иммунобиологические препараты, а также медико-технических требований на изделия медицинского назначения и медицинскую технику (п. 49). Согласно Федеральному закону РФ от 30 марта 1999 г. N 52-Ф3 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", под санитарными правилами понимаются государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы, нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний. Под гигиеническим нормативом указанный закон понимает установленные исследованиями допустимое: максимальное или минимальное количественное и (или) качественное значение показателя, характеризующего тот или иной фактор среды обитания с позиций его безопасности и (или) безвредности для человека.
Несмотря на принципиальное определение в Законе понятия стандарта как документа, имеющего общеобязательную силу и узаконенную юридическую форму, как в практической деятельности, так и в законодательстве, в частности при установлении различных видов ответственности, в это понятие нередко включают другие категории стандартов и даже технические документы (см. комментарий к ст.6 Закона РФ "О стандартизации", являющегося основополагающим в этих вопросах).

5. Недостаток товара, работы, услуги

В содержании этого понятия в редакции Закона 1996 г. произошли существенные изменения. В первоначальном тексте недостаток определялся как несоответствие требованиям к качеству товара (работы, услуги) в соответствии с теми критериями, по которым, согласно Закону, определяется качество. При этом понятие "недостаток" текстуально излагалось в полном соответствии с критериями качества, изложенными в статье, определяющей качество товара (ст. 4). В новой редакции 1996 г. эта необходимая логика была нарушена как в последовательности изложения, так и по существу.
Недостаток определяется как несоответствие товара (работы, услуги) стандарту, условиям договора или обычно предъявляемым требованиям к качеству. В то же время критериями качества указаны договор, цель использования товара (обычная и указанная потребителем) и обязательные требования стандарта. К этому следует добавить, что из критериев качества (и из понятия "недостаток") исключена информация о товаре, хотя обязательные требования к этой информации и ответственность за их нарушение в Законе сохранены.
Федеральным законом РФ от 17 декабря 1999 г. N 212-ФЗ содержание понятия "недостаток товара" (работы, услуги) снова изменено.
Наличие недостатка определяется по одному (или совокупности) из следующих критериев:
несоответствие обязательным требованиям, предусмотренным законом либо в установленном им порядке. Этот критерий заменил не вполне определенный критерий "несоответствие стандарту". Из новой формулировки ясно, что речь идет об общеобязательных требованиях, которые как правило, утверждаются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с полномочиями, предоставленными им законом. Юридические формы, в которых утверждаются эти общеобязательные требования, содержатся в определении понятия "стандарт", которое сохранилось в Законе без изменений;
несоответствие условиям договора. Этот критерий сохранился без изменений;
несоответствие целям, для которых товар (работа, услуга) такого рода обычно используется;
несоответствие целям, о которых продавец (исполнитель) был поставлен в известность потребителем при заключении договора.
несоответствие образцу и (или) описанию при продаже товара по образцу и (или) описанию.
Три последних критерия введены в понятие "недостаток" для устранения недопустимой несогласованности между этим понятием и критериями качества товара (ст. 4 Закона), на что неоднократно указывалось автором. Таким образом, после внесенных изменений критерии качества и недостатка товара в Законе приведены в соответствие с критериями качества товара, предусмотренными ст. 469 ГК РФ. Об оценке этих изменений см. в комментарии к ст. 4 Закона.

6. Существенный недостаток

На понятие "существенный недостаток" распространяются все характеристики, данные Законом в понятии "недостаток" (и комментариях к этому понятию). Это означает, что для признания недостатка существенным прежде всего необходимо наличие недостатка.
Федеральным законом от 17 декабря 1999 г. N 212-ФЗ прежнее очень сложное и неоднозначное понятие "существенный недостаток" изменено. Из него исключен такой признак как невозможность или недопустимость использования товара (работы, услуги) в соответствии с целевым назначением.
Исключены также такие признаки как большие затраты на устранение недостатка и лишение потребителя того, на что он был вправе рассчитывать при заключении договора.
В результате этих упрощений наличие существенного недостатка определяется по одному (или совокупности) из следующих признаков:
недостаток является неустранимым, т.е. не может быть устранен по техническим или иным объективным причинам (особенность конструкции изделия, невозможность предоставления гостиницы оговоренного класса и т.п.);
недостаток, который не может быть устранен без несоразмерных затрат времени. Этот недостаток также имеет технический характер. Например, низкая ремонтопригодность изделия, в результате чего для ремонта требуется разобрать все изделие и собрать заново. Затраты времени, а следовательно трудозатраты и их оплата могут оказаться экономически несоразмерными, нерентабельными;
недостаток, который выявляется неоднократно. Этот критерий в прежней редакции отсутствовал. Что имел в виду законодатель сказать трудно, поскольку следующий за этим недостаток представляется как аналогичный;
недостаток, который проявляется вновь после его устранения, т.е. выявляется неоднократно;
другие подобные недостатки.
Следует отметить, что наличие двух первых критериев существенности недостатка может определяться либо по нормативным и техническим документам на данный товар (услуги), либо по заключению специалиста (эксперта).
Таким образом, недостаток становится существенным практически тогда, когда он не может быть устранен по тем или иным причинам, указанным в Законе.
Как видно из сказанного, понятие существенного недостатка имеет общий характер, а последний критерий является юридически не определенным. Поэтому розничный продавец (исполнитель) заинтересован в том, чтобы в договоре поставки товаров (оказания услуг) были конкретизированы составляющие понятия "существенный недостаток" применительно к определенному виду (марке, типу и т.п.) товара (услуги). Например, какие недостатки считаются неустранимыми, какие недостатки не могут быть устранены без несоразмерных затрат времени, что следует считать неоднократностью выявления недостатка, какие конкретно иные подобные недостатки делают их существенными.
Включение таких условий в договор тем более целесообразно, поскольку изготовитель несет ответственность за существенные недостатки, если они обнаружены в пределах установленного срока службы или в течение десяти лет со дня передачи товара потребителю, если срок службы не установлен.

7. Безопасность товара (работы, услуги)

В новую редакцию Закона (1996 г.) включено понятие безопасность товара (работы, услуги), содержание которого в основном заимствовано из ст. 5 первоначальной редакции. Государственный стандарт РФ ГОСТ Р.1.0-92 определяет безопасность как отсутствие недопустимого риска, связанного с возможностью нанесения ущерба.
Закон охраняет безопасность различных объектов: самого потребителя (его жизни, здоровья); имущества потребителя; окружающей среды.
Безопасность товара (работы, услуги) обеспечивается при его использовании, хранении, транспортировке и утилизации.
Требования по безопасности товара устанавливаются на указанных стадиях его жизни применительно к определенным, обычным условиям. Поэтому, например, пользование товаром в необычных условиях может рассматриваться как нарушение потребителем установленных правил и повлечь для него отрицательные последствия.
Безопасные условия пользования, хранения, транспортировки и утилизации, как правило, указываются в нормативной документации по стандартизации и в сопроводительной технической документации.
Под новым для Закона понятием безопасности процесса выполнения работы (оказания услуги) следует понимать безопасность технологии выполнения работы (оказания услуги) для потребителя, его имущества и окружающей среды.
Безопасность лица, непосредственно выполняющего работу (оказывающего услугу потребителю), обеспечивается в соответствии с нормами трудового или иного специального законодательства.