1. В редакции Закона 1996 г. в названии статьи при определении предмета контроля к безопасности товара (работы, услуги) добавлено его качество. Это не означает противопоставления качества товара его безопасности, поскольку последняя является важнейшим элементом качества. Это не означает также, что рассматриваемая статья затрагивает какие-то другие показатели качества, кроме безопасности. Добавление уточняет действующую ныне функцию соответствующих органов, которые контролируют как качество, так и безопасность товаров (работ, услуг), и относится не к существу вопроса, а к характеристике органов исполнительной власти.
2. В статье изложены общие полномочия целой группы федеральных органов исполнительной власти, как названных, так и не названных в Законе. Эти органы объединяет единая цель: обеспечить безопасность товаров (работ, услуг). Единство цели предопределяет и единство основных полномочий в рассматриваемой области: установление обязательных требований к безопасности товаров (работ, услуг) и осуществление государственного контроля за их соблюдением. Общим является и приведенный в статье перечень предписаний, направляемых соответствующим лицам.
Однако конкретный характер требований, устанавливаемых каждым из этих органов, юридическая форма требований, а также объем контрольных полномочий и методы их реализации остаются компетенцией соответствующих органов, определяемой законами и положениями о каждом органе, утверждаемыми Правительством РФ. В настоящее время действуют следующие наиболее важные законы и постановления Правительства РФ, определяющие компетенцию федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль качества и безопасности товаров (работ, услуг):
- Закон РФ "О стандартизации" от 10 июня 1993 г. N 5154-1;
- Закон РФ "О сертификации продукции и услуг" от 10 июня 1993 г. N 5151-1;
- Положение о Государственном Комитете РФ по стандартизации и метрологии, утвержденное постановлением Правительства РФ от 7 мая 1999 г. N 498;
- Постановление Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. N 100 "Об организации работ по стандартизации, обеспечению единства измерений, сертификации продукции и услуг";
- Положение о Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей РФ утвержденное постановлением Совета Министров-Правительства РФ от 27 мая 1993 г. N 501 (в редакции постановления Правительства РФ от 14 июля 1997 г. N 866);
- Закон РСФСР "Об охране окружающей природной cреды" от 19 декабря 1991 г. N 2060-1
- Положение о государственной санитарно-эпидемиологической службе РФ и Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденные постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 554;
- Федеральный закон "О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки" от 5 декабря 1998 г. N 183-ФЗ;
- Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" от 7 января 1999 г. N 18-ФЗ;
- Федеральный закон "Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" от 8 июля 1999 г. N 143-ФЗ;
- Федеральный закон "О качестве и безопасности пищевых продуктов" от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ;
- Федеральный закон "О лекарственных средствах" от 22 июня 1998 г. N 86-ФЗ;
- Федеральный закон РФ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ.
Каждый из органов, контролирующих безопасность товаров, реализует предоставленные полномочия в закрепленной области деятельности или по определенной группе товаров (работ, услуг) в соответствии со своей компетенцией, установленной законодательством.
3. Так, например, Положением о Министерстве здравоохранения РФ (утверждено постановлением Правительства РФ от 3 июня 1997 г. N 659) установлено, что в число основных задач министерства входят осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора, санитарно-гигиеническое нормирование вопросов охраны здоровья населения, разработка в пределах своей компетенции нормативов и стандартов в области здравоохранения, включая контроль за производством, качеством, эффективностью и безопасностью лекарственных, диагностических, дезинфекционных средств, иммунобиологических препаратов, изделий медицинского назначения и медицинской техники, их регистрация; контроль за соблюдением нормативов и стандартов. Для решения указанных задач Минздрав РФ: осуществляет в пределах своей компетенции государственную политику в области стандартизации и контроля качества упомянутых объектов в целях обеспечения безопасности и эффективности применения медицинской продукции, выпускаемой предприятиями РФ и ввозимой из-за рубежа; определяет порядок, организует и осуществляет санитарно-эпидемиологическую экспертизу технической документации, продукции и деятельности, потенциально опасной для здоровья населения, а также гигиеническую сертификацию; организует разработку и утверждает федеральные санитарные правила и гигиенические нормативы; проводит государственную регистрацию потенциально опасных химических и биологических веществ, государственную регистрацию и сертификацию дезинфекционных средств, а также государственный контроль в пределах своей компетенции за качеством медицинских иммунобиологических препаратов и дезинфекционных средств; осуществляет государственный санитарно-эпидемиологический надзор на основе единых требований к его организации и проведению на территории РФ; утверждает в пределах своей компетенции государственные стандарты (фармакопейные и временные фармакопейные статьи) на лекарственные и диагностические средства, иммунобиологические препараты, а также медико-технические требования на изделия медицинского назначения и медицинскую технику, выдает разрешения на применение в медицинских целях подконтрольных средств и изделий с учетом требований Госстандарта РФ; осуществляет в пределах своей компетенции государственный надзор за соблюдением требований фармакопейных статей и временных фармакопейных статей, государственных стандартов Российской Федерации и технических условий на технику медицинского назначения и медицинские изделия с учетом требований Госстандарта РФ; осуществляет контроль за качеством, производством, оборотом и порядком использования подконтрольных средств и изделий, выпускаемых на территории РФ, а также ввозимых из-за рубежа, организует в установленном порядке проведение их обязательной и добровольной сертификации.
Полномочия органов государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ определены главой VI (ст. 46-54) Федерального закона РФ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и Положением о государственной санитарно-эпидемиологической службе РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 554.
Статья 46 указанного закона определяет основные принципы организации и деятельности системы этой службы. Права должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор определены ст. 50, среди которых, в частности, право: проводить отбор проб и образцов продукции, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов; составлять протоколы о нарушении санитарного законодательства; давать обязательные для исполнения предписания, включая предписания об устранении выявленных нарушений, о прекращении реализации не соответствующей санитарным правилам или не имеющей санитарно-эпидемиологического заключения продукции.
Главные государственные санитарные врачи и их заместители, согласно ст. 51, наряду с правами, предусмотренными ст. 50, имеют право: рассматривать материалы и дела о нарушениях санитарного законодательства; предъявлять в этих случаях иски в суд и арбитражный суд; давать санитарно-эпидемиологические заключения; давать обязательные для исполнения предписания о вызове в органы и учреждения службы граждан, индивидуальных предпринимателей, должностных лиц для рассмотрения материалов и дел о нарушениях санитарного законодательства; о проведении соответствующих экспертиз, испытаний и оценок, предусмотренных законом; выносить мотивированные постановления об устранении нарушения или о запрещении, в частности: выполнения работ и оказания услуг, производства, хранения, транспортировки и реализации продовольственного сырья. пищевых добавок, пищевых продуктов, питьевой воды и контактирующих с ними материалов и изделий; ввоза на территорию РФ продукции, не имеющей санитарно-эпидемиологического заключения о ее соответствии санитарным правилам, или не зарегистрированных в установленном порядке потенциально опасных веществ, продукции и товаров; принимать постановления о наложении административных взысканий в виде предупреждений или штрафов.
Главный государственный санитарный врач РФ, кроме указанного имеет также право: выдавать санитарно-эпидемиологические заключения о соответствии утверждаемых федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных актов (в частности, государственных стандартов, ветеринарных и фитосанитарных правил) санитарным правилам; утверждать санитарные правила, нормативные документы, регламентирующие деятельность органов и учреждений Службы.
Статьи 52 и 53 определяют обязанности и ответственность должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Согласно ст. 53, действия (бездействие) указанных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий орган государственного санитарно-эпидемиологического надзора, главному государственному санитарному врачу или в суд. Жалоба рассматривается в порядке, установленном законодательством РФ. Подача жалобы не приостанавливает обжалуемых действий, если они не приостановлены решением суда.
Полномочия Государственной ветеринарной службы РФ определены Положением об этой службе, утвержденном постановлением Правительства РФ от 29 октября 1992 г. N 830.
Положением определены структура органов, осуществляющих государственный ветеринарный контроль, контролируемые продукты, а также основные задачи пограничного государственного ветеринарного надзора (в частности, контроль за соблюдением ветеринарных правил) и права (в частности, право задерживать подконтрольные грузы ввозимые на территорию РФ без разрешения Главного управления ветеринарии Минсельхоза РФ и ветеринарных сертификатов, приостанавливать или запрещать выгрузку, погрузку и транзит этих грузов, давать обязательные предписания, принимать решения о порядке реализации или уничтожения конфискованных подконтрольных грузов).
Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г. определяет характер некоторых обязательных требований по безопасности продуктов питания и экологические требования к другой продукции. Так, статьей 31 этого закона предусмотрено, что нормативы предельно допустимых остаточных количеств вредных химических веществ в продуктах питания устанавливаются путем определения минимально допустимой дозы, безвредной для здоровья человека, по каждому используемому химическому веществу и при их суммарном воздействии.
Указанные нормативы утверждаются государственными органами Российской Федерации санитарно-эпидемиологического надзора по согласованию с Государственной агрохимической службой Российской Федерации. Статья 32 Закона предусматривает, что в стандартах на новую технику, технологии, материалы, вещества и другую продукцию способную оказать вредное воздействие на окружающую природную среду, устанавливаются экологические требования для предупреждения вреда окружающей природной среде, здоровью и генетическому фонду человека. Экологические требования к продукции производственно-технического назначения и потребительской продукции должны обеспечивать соблюдение нормативов предельно допустимых воздействий на окружающую природную среду в процессе их производства, хранения, транспортирования и использования. Указанные требования и методы их обоснования утверждаются специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора.
Положением о Министерстве природных ресурсов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 17 мая 1997 г. N 588, установлены полномочия министерства в области нормирования и охраны недр и водных объектов, осуществления государственного контроля за соблюдением требований законодательства об этих объектах и принимаемых по его результатам мер.
Законом Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г. предусмотрено осуществление государственного экологического контроля.
Этот контроль осуществляется органами власти и управления общей компетенции, а также специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, органами санитарно-эпидемиологического надзора.
Должностные лица органов государственного экологического контроля в соответствии с их полномочиями имеют право в установленном порядке: устанавливать по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора нормативы выбросов, сбросов вредных веществ, экологические требования к продукции;
- требовать устранения выявленных недостатков;
- привлекать виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы о привлечении их к дисциплинарной или уголовной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде или здоровью человека нарушениями природоохранительного законодательства;
- принимать обязательные решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий, сооружений, иных объектов и любой деятельности, причиняющей вред окружающей природной среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека.
Решения государственных органов экологического контроля и должностных лиц могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд.
Закон от 19 декабря 1991 г. устанавливает следующие виды ответственности за экологические правонарушения (виновные, противоправные деяния, нарушающие природоохранительное законодательство и причиняющие вред окружающей природной среде и здоровью человека): дисциплинарную, административную, уголовную, гражданско-правовую, материальную.
Должностные лица и организации подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке, за несоблюдение стандартов, норм и иных нормативов качества окружающей природной среды, неподчинение предписаниям органов, осуществляющих государственный экологический контроль, превышение установленных нормативов предельно допустимых уровней радиации, шума, вибрации, магнитных полей и т.п.
Штрафы за указанные правонарушения налагаются в пределах компетенции специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора, а также Технической инспекцией труда профсоюзов.
Постановление о наложении штрафа может быть обжаловано в суд или арбитражный суд.
Порядок выдачи предписаний, наложения штрафов и реализации других своих полномочий утверждается каждым органом самостоятельно.
Определение полномочий Государственной хлебной инспекции при Правительстве РФ представляет определенную сложность. Упомянутый Федеральный закон о зерне N 183-ФЗ, принятый 5 декабря 1998 г., предусматривает функционирование специально уполномоченного государственного органа в области государственного контроля за качеством зерна и утверждение Правительством РФ положения об этом органе. Во исполнение этого закона постановлением Правительства РФ от 23 марта 1999 г. N 328 таким органом определена Государственная хлебная инспекция при Правительстве РФ. Этим же постановлением Госхлебинспекции совместно с Минсельхозпродом РФ дано поручение в трехмесячный срок представить предложения о приведении нормативных правовых актов Правительства РФ в соответствие с упомянутым законом.
В число этих актов, очевидно, должно входить и Положение о Государственной хлебной инспекции при Правительстве РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 24 июля 1997 г. N 934 (т.е. до принятия закона N 183-ФЗ). Однако до настоящего времени изменения в указанное положение официально не опубликованы. Таким образом, полномочия Госхлебинспекции могут быть определены лишь в общем плане, исходя из положений закона N 183-ФЗ.
Прежде всего возникает вопрос о предмете контроля. Закон N 183-ФЗ определяет его однозначно - государственный контроль за качеством зерна и продуктов его переработки, а Закон о качестве и безопасности пищевых продуктов - государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов. При этом оба закона, хотя и в разных формулировках, но по существу одинаково определяют качество как совокупность потребительских свойств продукции. Вместе с тем, ссылка в Законе о зерне на обеспечение соответствия его качества требованиям нормативных документов, в том числе государственных стандартов и других общеобязательных актов, позволяет предположить, что может быть законодатель в понятие качества включает и общеобязательные требования по безопасности продукции.
В пользу такого вывода говорит и отнесение к подведомственности Госхлебинспекции рассмотрения соответствующих дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 170 КоАП РСФСР (Федеральный закон от 7 марта 1999 г. N 47-ФЗ). Указанная статья устанавливает ответственность за нарушение обязательных требований государственных стандартов и правил обязательной сертификации Но это лишь предположение, требующее официального разъяснения. Ясно одно: предмет госконтроля в этих законах изложен нечетко и плохо совместим.
Что касается конкретных полномочий Госхлебинспекции, то они должны определяться на основе Закона N 183-ФЗ как закона специализированного и утвержденного в соответствии с ним Положения о Госхлебинспекции.
Полномочия Госторгинспекции РФ определены Положением о ней, утвержденным постановлением Совета Министров-Правительства РФ от 27 мая 1993 г. N 501 (в редакции постановления Правительства РФ от 14 июля 1997 г. N 866), с изменениями, внесенными постановлением Правительства РФ от 2 октября 1999 г. N 1104.
Положение еще больше усугубляет неясности с вопросом о предмете государственного контроля. Оно определяет одной из основных задач Госторгинспекции государственный контроль за качеством и безопасностью товаров народного потребления. Но в п. 3 Положения при перечислении органов государственного управления, с которыми Госторгинспекция взаимодействует, упомянуты Госстандарт России, Минздрав России, МАП России и другие органы, осуществляющие в пределах своей компетенции контроль за соответствием качества товаров (услуг) требованиям стандартов, условиям договоров, соблюдением законодательства РФ о защите прав потребителей.
Если с некоторой натяжкой можно предположить, что в этой формулировке под соответствием качества товаров стандартам подразумевается соответствие обязательным требованиям государственных стандартов и других обязательных документов по безопасности, которые контролируются органами Госстандарта, Миндзрава и другими, то какой орган государства контролирует соответствие товаров условиям договоров, определить затруднительно, поскольку в нормативных актах об упомянутых органах такие полномочия не упоминаются.
Согласно п. 5 Положения, территориальные управления Госторгинспекции проводят проверки соблюдения качества товаров у продавца и изготовителя. Что под этим следует понимать, неясно, поскольку этим же пунктом установлено, что приостанавливать реализацию товаров (услуг) эти органы имеют право только в том случае, если товары не соответствуют по качеству обязательным требованиям стандартов, опасных (вредных) для жизни, здоровья и имущества граждан.
При определении полномочий Госторгинспекции установлено право осуществлять контроль за соответствием реализуемых продавцом или изготовителем товаров требованиям конкретного стандарта или другого нормативного документа (подпункт "в" п.7). Постановлением Правительства РФ от 2 октября 1999 г. N 1104 редакция указанного подпункта была изменена: вместо права осуществлять контроль за соответствием товаров требованиям нормативных документов (под которыми, скорее всего, имелись в виду общеобязательные требования), установлено право осуществлять контроль за качеством товаров (услуг), соблюдением правил продажи и оказания услуг, а также проверку наличия у продавца документов, подтверждающих соответствие реализуемых товаров (оказываемых услуг) установленным требованиям. Из анализа упомянутого постановления Правительства можно заключить, что под этими документами понимаются сертификат соответствия и декларация о соответствии. Как известно, указанные документы подтверждают соответствие товаров обязательным требованиям по безопасности. Что же в таком случае следует понимать под контролем за качеством товаров (услуг)?
Если обратиться к законодательству РФ, регулирующему предмет государственного контроля федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль за качеством и безопасностью продукции и товаров, то выяснится, что "качество" как таковое, нигде не упоминается.
Так, согласно Закону РФ "О защите прав потребителей" контролю подлежит безопасность товаров (ст. 42), согласно Закону РФ "О стандартизации", - обязательные требования государственных стандартов (ст. 11), согласно Закону РФ "О сертификации продукции и услуг" - сертифицированная продукция (ст. 15).
Таким образом, во всех трех законах предмет государственного контроля единый - безопасность продукции и товаров. Этот вывод имеет решающее значение для определения объекта государственной охраны в области качества продукции и товаров, поскольку он должен совпадать с предметом государственного контроля. Игнорирование (или непонимание) этой связи приводит к установлению административной ответственности соответствующих субъектов за несоблюдение требований к качеству, которые не являются общеобязательными. Эти требования имеют договорный характер, обязательны лишь для продавца, покупателя, ответственность за их несоблюдение носит гражданско-правовой характер.
Абзац первый п. 2 постановления Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. N 100 "Об организации работ по стандартизации, обеспечению единства измерений, сертификации продукции и услуг" определял предмет государственного контроля органами Госстандарта России следующим образом: контроль за соблюдением субъектами хозяйственной деятельности обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации и за сертифицированной продукцией.
Все правильно, соответствует законодательству. Но упомянутым постановлением Правительства РФ N 1104 слова "сертифицированной продукцией" заменены словами "соответствием государственным стандартам сертифицированной продукции и продукции, соответствие которой подтверждено декларацией о соответствии". Авторам этих изменений как будто неизвестно, что согласно законодательству в государственных стандартах могут быть требования к качеству обязательные и рекомендуемые, а обязательная сертификация (также как и декларирование) проводится на соответствие одному из обязательных требований - безопасности. Поэтому контролироваться должны лишь обязательные требования. Другие требования ГОСТов могут использоваться контролирующими органами для идентификации продукции.
Наиболее четко предмет и другие вопросы государственного контроля и надзора определен для Госстандарта России и других специально уполномоченных государственных органов Законом о стандартизации.
Согласно п. 2 ст. 12 Закона "О стандартизации", непосредственное осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением обязательных требований государственных стандартов от имени Госстандарта России проводится его должностными лицами - государственными инспекторами.
Согласно ст. 13 этого закона, государственные инспектора, осуществляющие государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, являются представителями государственных органов управления и находятся под защитой государства.
Государственный инспектор имеет право:
- свободного доступа в служебные и производственные помещения субъекта хозяйственной деятельности;
- получать от субъекта хозяйственной деятельности документы и сведения, необходимые для проведения государственного контроля и надзора; - использовать технические средства и специалистов субъекта хозяйственной деятельности при проведении государственного контроля и надзора;
- проводить в соответствии с действующими нормативными документами по стандартизации отбор проб и образцов продукции и услуг для контроля их соответствия обязательным требованиям государственных стандартов с отнесением стоимости израсходованных образцов и затрат на проведение испытаний (анализов, измерений) на издержки производства проверяемых субъектов хозяйственной деятельности;
- выдавать предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований государственных стандартов на стадиях разработки, подготовки продукции к производству, ее изготовления, реализации (поставки, продажи), использования (эксплуатации), хранения, транспортирования и утилизации, а также при выполнении работ и оказании услуг;
- выдавать предписания о запрете или приостановки реализации (поставки, продажи), использования (эксплуатации) проверенной продукции, а также выполнения работ и оказания услуг в случаях несоответствия продукции, работ и услуг обязательным требованиям государственных стандартов;
- запрещать реализацию продукции, выполнение работ и оказание услуг в случае уклонения субъекта хозяйственной деятельности от предъявления продукции, работ и услуг для проверки.
Главный государственный инспектор РФ по надзору за государственными стандартами, главные государственные инспекторы республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов по надзору за государственными стандартами имеют право выдавать субъекту хозяйственной деятельности предписания, указанные в абзацах седьмом и восьмом настоящего пункта, а также имеют право:
- принимать постановления о применении к субъектам хозяйственной деятельности штрафов за нарушения обязательных требований государственных стандартов;
- запрещать реализацию импортной продукции и оказание импортных услуг, не соответствующих обязательным требованиям государственных стандартов и не прошедших государственную регистрацию в соответствии с законодательством РФ.
За нарушение предписаний государственных инспекторов о запрете или приостановке реализации (поставки, продажи) продукции, выполнения работ и оказания услуг субъекты хозяйственной деятельности уплачивают штраф в размере стоимости реализованной продукции, выполненных работ и оказанных услуг или в размере до 10 миллионов рублей, в случае если стоимость реализованной продукции, выполненных работ и оказанных услуг определить невозможно или необходимая отчетная документация не представлена.
Государственные инспектора в случае невыполнения выданных ими предписаний и постановлений субъектами хозяйственной деятельности направляют необходимые материалы в арбитражный суд, органы прокуратуры или суд для принятия мер, установленных законодательством РФ.
Государственные инспектора при осуществлении возложенных на них обязанностей должны защищать интересы потребителей, субъектов хозяйственной деятельности и государства, руководствуясь законодательством.
Правила осуществления государственного контроля и надзора (далее - государственные контроль) за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, регулируются Порядком проведения Госстандартом России государственного контроля и надзора за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации и за сертифицированной продукцией (работами, услугами), утвержденным приказом Госстандарта России от 30 декабря 1993 N 239.
Указанный порядок обязателен для всех субъектов хозяйственной деятельности независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности. Объектами контроля являются продукция, в том числе импортная, услуги, техническая документация на продукцию.
Государственный инспектор или комиссия для проверки назначается руководителем территориального органа. Порядок регламентирует специфику контроля за соблюдением обязательных требований, включая проверку состояния измерительного хозяйства, методику отбора образцов для испытаний и др. В случае установления нарушений составляется акт, являющийся основанием для принятия соответствующих мер.
Постановлением Госстандарта России от 2 сентября 1997 г. N 293 утверждено новое Положение о порядке выдачи предписаний и наложении штрафов Госстандартом России за нарушение обязательных требований государственных стандартов и правил обязательной сертификации (зарегистрировано Минюстом РФ 16 октября 1997 г. N 1398).
Указанное Положение заменило два документа по упомянутым вопросам, утвержденных в 1993-1994 гг., отразив изменения, происшедшие в законодательстве о защите прав потребителей.
Положение содержит четыре раздела (общие положения; порядок выдачи предписаний; порядок наложения штрафов; исполнение постановления о наложении штрафа) и 11 приложений с формами предписаний и постановлений. Несомненно, этот документ является существенным вкладом в упорядочение осуществления важной государственной функции.
В Положении приведен перечень предписаний, выдаваемых Госстандартом и его территориальными органами за соответствующие нарушения, с указанием закона, которым соответствующие предписания предусмотрены, и условий выдачи.
Аналогичный подход предусмотрен и в разделе о порядке наложения штрафов: указаны субъекты ответственности, наименование правонарушения, размер штрафа и закон, которым они предусмотрены. Положением установлено, что нарушение органом по сертификации правил обязательной сертификации может выразиться в необоснованной выдаче сертификата соответствия:
- при отрицательных результатах испытаний;
- при недоказанности соответствия товаров, работ, услуг обязательным требованиям стандартов, на соответствие которым они сертифицированы (не соблюдена программа испытаний, испытания проведены не по всем требованиям безопасности);
- когда сертификат соответствия выдан на товары, работы, услуги, не входящие в область аккредитации органа по сертификации;
- когда сертификат соответствия выдан органом по сертификации после истечения у него срока действия аттестата аккредитации, приостановления или аннулирования его.
Последним по времени принятия законом, затрагивающим вопросы государственного контроля за качеством продукции, является Федеральный закон РФ "О качестве и безопасности пищевых продуктов", распространяющийся не только на пищевые продукты, но также на большую группу не пищевых товаров и оборудования, традиционно предусматривает множество органов, контролирующих качество и безопасность указанной продукции. Это органы государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ, государственной ветеринарной службы РФ, государственной хлебной инспекции РФ, органы Госторгинспекции РФ и, как принято, на последнем месте, органы, осуществляющие государственный надзор в области стандартизации и сертификации (ст. 13). Полномочия указанных органов и порядок осуществления государственного надзора и контроля в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов устанавливаются Правительством РФ.
Законом предусмотрены еще и другие органы, также осуществляющие контроль (слово "государственный" отсутствует) за упомянутой продукцией в силу своей компетенции, устанавливаемой неизвестно кем. К этим органам отнесены федеральные органы исполнительной власти в области обороны, внутренних дел, безопасности, путей сообщения, пограничной службы. Не говоря об отличиях надзора и контроля, осуществляемых одновременно одними и теми же органами (некоторые органы ведут либо надзор, либо контроль), следует обратить внимание, что Правительство должно утвердить полномочия соответствующих органов и порядок контроля только за пищевой продукцией. По смыслу закона это предполагает в отношении другой продукции иные полномочия и иной порядок контроля, что вряд ли положительно отразится на общем состоянии государственного контроля.
Анализ развития законодательства, регулирующего организацию системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль за качеством выпускаемой и ввозимой продукции, а также их полномочия с учетом действующей системы нормирования качества продукции и задач, стоящих перед экономикой страны, позволяет сделать следующие выводы.
- Поскольку на современном этапе государство нормирует лишь требования по безопасности продукции и некоторые другие обязательные требования, постольку предметом государственного контроля должны являться именно эти требования.
- Указанные обязательные требования, хотя и устанавливаются различными органами, но в конечном счете концентрируются в государственных стандартах, утверждаемых Госстандартом России.
- Исходя из изложенного и принимая во внимание задачу устранения множественности и дублирования в работе контролирующих органов, целесообразно создание единого межведомственного органа по контролю за качеством продукции.
Такой орган может быть создан на базе Госстандарта России, который является ведущим в областях государственного нормирования качества продукции, обязательной сертификации, государственного контроля качества. Это обеспечит методическое единство, согласование методов и средств контроля, повысит ответственность и независимость контроля от ведомственного влияния. Все соответствующие контрольные органы должны быть переданы в Госстандарт. На их базе должны быть созданы специализированные контролирующие подразделения, укомплектованные соответствующими специалистами.
3. Координация Госстандартом РФ деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг) осуществляется различными методами, в том числе путем заключения с ними соглашений о взаимодействии.