Содержание, наполнение конституции в каждом из государств зависит от многих факторов — времени и обстоятельств составления конституции, юридических, культурных и религиозных традиций, зарубежных влияний и даже от географии, темперамента нации.
Содержание конституции как бы образуют два блока. Первый из них — это нормы и институты, совершенно обязательные для любой конституции. Именно с их помощью конституция оправдывает свою сущность. Без какого-либо из обязательных элементов конституция является неполной, требует развития или же просто не является таковой.
Таким образом, Конституция включает ряд обязательных элементов:
Положение о народном суверенитете обязательно в содержании любой конституции. Народным суверенитетом является собственное, неотчуждаемое право народа на власть. Наличие народного суверенитета означает, что политическое общество, нация считается высшим, первичным источником власти. Власть государственных органов производив от народного суверенитета. Государство выступает в роли агента народа и ответственно перед ним.
Высшие государственные органы приобретают свои полномочия и пользуются ими при условии прямо или косвенно полученного! доверия большинства граждан. В случае утраты этого доверия либо злоупотребления им могут быть применены различные меры политической ответственности (роспуск парламента, отставка правительства и министров) и юридические санкции (импичмент, прекращение полномочий депутата).
Обязанность граждан подчиняться государству конституционно обоснована тем, что большинство нации доверило власть ответственным должностным лицам, партиям, то есть согласилось повиноваться. Каждый может попасть в меньшинство. Но основная часть населения внутренне принимает политические правила, при которых у каждого сохраняется возможность оказаться в составе политического большинства.
Вместе с тем конституционное народовластие не означает бесспорную и неограниченную власть народа. Народный суверенитет связан весьма существенными ограничениями. Это принципиально отличает конституцию от иных типов государственно-правового регулирования, также основанных на народном, но не ограниченном народоправстве.
Необходимость конституционно ограничить народный суверенитет, упорядочить его объясняется двумя основными причинами. Во-первых, ничем не сдерживаемая власть народа может поставить под угрозу иные конституционные принципы и ценности131. Во-вторых, политика, поддержанная большинством, может привести к противоправным и разрушительным последствиям, если она осуществляется на волне деструктивных общественных настроений. В результате может оказаться сомнительной эффективность народного суверенитета, произойти его саморазрушение. Один из "отцов-основателей" американской конституции — Джеймс Мэдисон — заметил однажды, что "...даже самое разумное правительство не упустит возможности воспользоваться теми предрассудками общества, которые ему выгодны"132.
____________________________
131 "Правление однородного, догматичного большинства может сделать демократию более невыносимой, чем худшая из диктатур". — Хайек Ф.А. Дорога к рабству //' Вопросы философии — 1990, № 10, с.151.
132 The Federalist (by A.Hamilton, J.Madison, J.Jay). Cambrige, Mass., 1961, P. 349.

Конституция содержит некоторые формальные ограничения народного суверенитета, а также ограничения по существу. Конституция, таким образом, не только управомочивает, но и обязывает, ограничивает народ. Признав или учредив конституцию, народ определяет условия политической "игры" не только для государства, отдельных лиц, но и для себя.
Формальные ограничения состоят в том, что мнение политического большинства получает обязывающую силу, если будут соблюдены процедурные формальности. Не всякое общественное мнение становится законом. Конституция Италии хотя и признает народный суверенитет, однако требует, чтобы народ "осуществлял его в формах и границах Конституции". Такими формами являются выборы, референдумы, коллективные инициативы (петиции, законодательные предложения), деятельность партий, "групп давления", лобби и других.
Процедурные, формальные сложности и запреты создают границы, препятствующие спонтанным проявлениям народовластия. Они позволяют избежать общественных заблуждений. Принятый закон может быть оспорен; референдум не может проводиться по некоторым вопросам (например, по вопросу утверждения бюджета); изменения конституции требуют квалифицированного большинства (2/3, 3/4 голосов избирателей, депутатов, субъектов федерации); депутат не может быть отозван избирателями.
По существу, народный суверенитет ограничен правами человека. Народный суверенитет является собственным и неотъемлемым правом на власть. Но и права человека признаны естественными и столь же неотъемлемыми. Одно не может быть принесено в жертву другому. Конституция не предусматривает возможности произвольного нарушения личной свободы в интересах осуществления народного суверенитета. Конституция придает им равную ценность и признает их взаимозависимость. "Немецкий народ признает неприкосновенными и неотчуждаемыми права человека как основу всякого человеческого общества, мира и справедливости в мире" (Основной закон ФРГ).
Ограничения на народовластие налагают также и международные обязательства нации, государства, соблюдения которых требует конституция. Внешние ограничения народного суверенитета основаны на том, что даже в решении внутренних проблем народ и его государство могут использовать власть с соблюдением положений международных договоров, а также общепризнанных норм международного права.
Власть народа связана правосудием. Правосудие учреждается конституцией, и в этом смысле оно является произведением власти народа. Вместе с тем независимость судов означает, что они обязаны вершить правосудие и не несут политической ответственности за принимаемые решения, не обязаны следовать политическому большинству. В конце 70-х годов, "среди всеобщего энтузиазма в законодательной и исполнительной деятельности, Верховный Суд вел себя странно и неоднозначно", — говорит Колин С. Дайвер133. Правосудие иногда объективно препятствует национальной политике, но, с другой стороны, оно сдерживает противоправные акты народного суверенитета.
________________________
133 Diver Colin S. Polisymaking Paradigms in Administrative Law. /'/' Harvard Law Review, Vol. 95, № 2, 1981, Р. 421 422.

Право народа на власть может быть также ограничено суверенитетом монарха. В парламентских монархиях это ограничение является формальным. Оно обязывает народ уважать главу государства и давать ему возможность участвовать в оформлении политических решений. В дуалистической монархии оба суверена — народ и монарх — обладают верховенством в той или иной области политики. Кроме того, часть политических решений требует соглашения между суверенами или их представителями (парламентом, правительством). Изменение конституции, например, нуждается в одобрении и монарха, и народа (парламента, референдума).
Суверенитет народа, составляющего население субъекта федерации, ограничен суверенитетом всей нации союзного государства. Республика Калифорния действительно суверенна, как это следует из ее конституции. Однако пределы, в которых ее народ осуществляет власть, определены конституцией штата и конституцией США. Народ штата, земли является частью народа федерации. Это обязывает его признать за нацией часть прав на политическую власть. И напротив, суверенитет нации в федерации, ограничен правом на власть народов штатов, земель, провинций.
Суверенитет народа в подопечном государстве ограничен теми правами, которые отчуждаются в пользу, государства-покровителя, протектора.
Далеко не всегда народный суверенитет является самопроизводным. В странах, где по каким-либо причинам отсутствует монарх, пресеклась династия и нет законных наследников, народ может приобрести суверенитет и установить конституцию в силу присущей ему учредительной власти. Но во многих случаях это право оказывается приобретенным в результате того, что монарх или метрополия полностью или частично отчуждают долю своей суверенной власти в пользу народа, колонии.
Даже если суверенитет приобретен, он сохраняет свои свойства при одном условии — его принципиальной неотчуждаемости. В силу неотчуждаемости власть народа становится собственной. Это отличает народный суверенитет от права на самоуправление. Самоуправление предоставляется населению территории в пределах, которые установлены государственной властью и могут быть изменены ею.
Формы, в которых закрепляется народовластие, различны. Оно может быть провозглашено прямо. С этой целью в текст конституции включается термин "народный суверенитет" (конституции Франции, Италии, Испании, Греции). Может быть использован и политический образ народа-учредителя, обладателя власти — текст конституции предваряет преамбула, из которой следует, что именно народ учредил основы государственного строя, определил его цели и в дальнейшем оставляет за собой право контролировать условия осуществления власти в стране (конституции США, Германии, Японии).
Народный суверенитет может быть зафиксирован опосредованно. В этом случае его открыто не декларируют, а подразумевают, что существует ответственность государства перед обществом; предусмотрено издание законов при непременном участии народно-представительных учреждений или посредством референдума.
Юридические основы статуса личности являются непременным элементом содержания конституции. Отсутствие этого раздела делает конституцию незавершенной. Первым примером подобных (неполных) конституций стали основные законы некоторых государств, входивших в XIX веке в состав Германского союза. Отдельные немецкие монархии приняли развернутые конституционные акты (Баден, Саксония), но другие в своих основных законах закрепили лишь некоторые элементы конституции — например, структуру и полномочия представительного законодательного органа (Саксен-Веймар).
Даже конституция США не сразу получила свой Билль о правах. Ее авторы предполагали, что демократически организованное государство само по себе обеспечит гражданские права. Поэтому в первоначальном тексте американской конституции содержалось лишь эпизодическое, пунктирное решение вопроса о правах человека. Например, было запрещено приостанавливать действие гарантий против произвольных арестов (habeas corpus), устанавливать титулы знатности и в общем закреплялся принцип равноправия жителей разных штатов.
Структура, конкретный набор конституционных прав различаются. Но обязательны права на личную неприкосновенность, на жизнь, свободу, собственность, политические права (участие в выборах, свобода печати, свобода деятельности партий), свободу вероисповеданий.
Кроме того, всякая конституция провозглашает или хотя бы подразумевает равенство граждан перед законом и государством. Само по себе принятие конституции не всегда способно принести людям действительное юридическое равенство. Более того, равноправие есть идеал, полное и окончательное достижение которого невозможно. Но государственно-правовое регулирование конституционного типа расширяет область применения этого принципа, численно умножает состав полноправных лиц.
Конституции распространяют равноправие на ту категорию лиц, которая образует "политическое общество". И теперь в состав политического общества не входит все население конституционных государств. Например, никому в голову не придет признать детей равными совершеннолетним гражданам. Ограниченная политическая и правовая дееспособность ребенка — общепризнанное убеждение современного общества. Это состояние, однако, нельзя считать неизменным. Правосубъектность несовершеннолетних расширяется, и, хотя она никогда не достигнет объема, равного правам взрослого гражданина, различия в правовом статусе между возрастами становятся менее заметными. Об этом свидетельствует появление детских политических движений, нормативных актов и специальных учреждений, охраняющих права детей.
Подобным же образом в прошлом оценивались правовые возможности некоторых несамостоятельных категорий лиц, зависимых от полноправных членов общества - женщин, национальных меньшинств, малоимущих. Впоследствии, под влиянием экономических успехов и конституционного принципа равноправия, число зависимых, неполноправных лиц расширяется. Этот процесс lie завершен до сих пор. Несовершеннолетний прошлого века — это лицо в возрасте до 21—25 лет. Современный несовершеннолетний является таковым до 18 лет. А по конституции Бразилии, принятой в 1988 г., право участия в выборах возникает с 16 лет. В конституционных государствах женщины являются юридически равными с мужчинами почти во всех правоотношениях. Имущественный статус лица уже не является условием его участия в политике.
Конституционное развитие вообще обычно приводит к расширению прав человека и лиц, за которыми эти права закрепляются. Например, шведское законодательство можно заподозрить даже в том, что оно закрепляет некоторые элементы правосубъектности за животными. Корова в Швеции "имеет право" на отдельное стойло; закон требует, чтобы свиньям в летнее время была предоставлена возможность пастись, то есть находиться в естественных природных условиях.
Конституция, не способная моментально установить юридическое равенство, не утрачивает свою конституционность, если она программирует равноправие, а не апартеид и дискриминацию. Если признаны "самоочевидными те истины, что все люди созданы равными" (Декларация независимости США), то возникает не состояние, но режим равноправия. Иными словами, появляется общая заданность, конституционное движение к юридическому равенству. В число юридически равных включаются ранее дискриминированные расы, сословия, возрасты, национальности.
Конституция с необходимостью регулирует такой вопрос, как организация, структура высших институтов власти. Эту часть можно считать производной от народного суверенитета и конституционного статуса личности.
Обязательным для конституции является институт парламентаризма, а для конституционного государства — наличие представительного законодательного органа. Реже, скорее в порядке исключения, возможно осуществление законодательства без участия парламента, то есть собранием граждан, референдумами.
В конституции может быть закреплено политическое верховенство парламента — "Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства" (ст.41 Конституции Японии). Иные государственные органы в этом случае ответственны перед парламентом, а суды, глава государства не участвуют в принятии политических решений, они политически нейтральны. Образно говоря, "парламент наделен возможностью совершить все что угодно, кроме возможности превратить женщину в мужчину..."134.
________________
134 См.: Токвиль А. Демократия в Америке. М.,1992, с. 62.

В других странах конституция устанавливает разделение власти между обособленными государственными институтами. Тогда парламент не является верховным; между ним и главой государства, правительством устанавливается система "сдержек и противовесов". Каждый из взаимно обособленных государственных органов имеет собственные полномочия. С другой стороны, и парламент, и государственная администрация должны взаимно согласовывать свои решения. Они находятся под взаимным контролем.
В конституции обязательно содержатся положения об основах правового регулирования в государстве. Конституции, учреждающие парламентские формы правления, обычно отдают верховенство закону. Это означает, что законодательному регулированию могут быть подвергнуты любые правоотношения. Британский парламент, например, может принять акт о ширине ремня безопасности на автомобилях или обязать владельцев собак надевать на них намордник135. Причем в случае коллизий между нормативными актами преимущество заведомо принадлежит закону.
____________
135 См.: Труд, 3 февраля 1990 г.

Но не во всех конституциях закону придается такой статус. Порою конституции определенно или косвенно сокращают жизненное пространство закона. Акты регламентарной власти в сферах, подлежащих административному регулированию, приоритетны перед законом согласно французской конституции. В президентских республиках, дуалистических монархиях глава государства пользуется правом "вето" и может воспрепятствовать принятию закона, а вместо него издать собственный нормативный акт.
Конституции обычно определяют такой аспект правового регулирования, как соотношение норм международного и национального права. Может быть предусмотрено прямое действие договоров и общепринятых норм международного права. Они становятся "частью внутреннего права" (ст. 28.1 Конституции Греции) и применяются наравне с законом. Если это прямое действие международного права не закреплено, то во исполнение его издаются законы или же судебная практика фактически придает прямое действие международному праву. Иногда нормы международных соглашений могут применяться даже без ратификации. Например, в Великобритании могут применяться и не ратифицированные международные договоры, если они не требуют изменения национального законодательства.
Бывает, что в конституции установлен приоритет международных норм над внутренним законодательством — "общие нормы международного права являются составной частью права Федерации. Они имеют преимущество перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории" (ст.25 Конституции ФРГ). Иногда приоритет устанавливается не над всеми законами, а только над законодательством субъектов федерации (ч. 2 ст. VI Конституции США). Если приоритет международного права прямо не закреплен, он может возникнуть в результате судебного толкования. Так, Конституционный совет Франции в ряде решений "вывел" этот принцип. В других случаях международному праву придается равное с внутренним законодательством значение (Бельгия). Возможные противоречия между ними разрешаются по обычным коллизионным правилам — "международный договор заменяет собой ранний противоречащий закон и международный договор должен считаться отмененным или измененным последующим законом только в том случае, если законодательный орган высказал это ясно и определенно"136.
_______________
136 Оппепгейм Л. Международное право. Т.1 М., 1948, с. 60.

Наконец, непременной частью конституции следует считать федеративный договор, статус автономии или основы правового положения административно-территориальных единиц .
Обычно содержание конституции не исчерпывается обязательными элементами. Каждое государство, имеющее конституцию, привносит нечто свое в конституционное творчество. Эти нормы могут серьезно отражаться на качестве конституции.
Конституция может устанавливать:
— основы внешней политики, участия государства в международных организациях и союзах. Например, ст.9 японской конституции закрепляет отказ государства от войны; Преамбула к конституции 1946 г., включенная в текст действующего французского основного закона, обещает, что Франция "не предпримет никакой войны с целью завоевания"; Конституция Ирландии ставит целью объединение с Ольстером;
— условия охраны природы, экологическая направленность политики государства;
— регулирование отношений государства с отдельными конфессиями (церквами);
— положения декларативного, программного характера;
— основы социальной политики, теоретические определения гражданского общества, обязанности государства поддерживать гражданские отношения или же соблюдать принципы социального государства;
— основы экономической политики;
— положения, закрепляющие национальную независимость (преимущественно в странах, освободившихся от колониализма);
— нормы, регулирующие деятельность государства- в условиях осадного, военного положения, состояния опасности, прочих чрезвычайных режимах управления, и многое другое137.
____________________
137 Вплоть до охраны прав сельскохозяйственных рабочих, необходимости уделять внимание роли различных культур и этносов при изучении бразильской истории. — См.: Караваев А. Указ.соч., с. 122; закрепления принципов управления сельскими и городскими кооперативами в Греции.

Существенный элемент представляют собой переходные положения. Их появление объясняется тем, что принятие конституции принципиально меняет политический строй. Участники государственно-правовых отношений могут оказаться не готовыми к новшествам. Если новую конституцию поместить в общество, которое к ней не привыкло, это создаст эффект отторжения. Конституция понесет потери в своем авторитете.
Предотвращая эффект отторжения, авторы конституций вводят в них переходные положения. Переходные положения в некоторых случаях образуют отдельный раздел в конституции (ФРГ, Бразилия, Украина). Другие конституции ограничиваются несколькими нормами переходного характера. Например, федеральная конституция США не была чем-то совсем уж новым для американцев. Народы штатов уже приобрели изрядный конституционный опыт, и союзнические отношения между ними имели длительную историю. Поэтому конституция США была принята как нечто естественное. В то же время, хотя юридическое равенство и было признано, проблема рабства не подлежала скорому разрешению. Переходным положением допускались лишь некоторые возможные ограничения на ввоз рабов. Однако после 1808 г. конгресс получал право запрещать "перемещение или ввоз таких лиц" или же облагать их пошлинами, превышающими десять долларов с каждого лица.
В государствах, где конституция складывается эволюционно, необходимость в переходных положениях обычно не возникает. Конституция не вводит единовременно и во множестве новые и непривычные правила.
В текст конституции могут быть включены положения о порядке ее вступления в силу, а также "отменяющие положения". В них оговаривается перечень прежних законов, которые утрачивают законную силу вследствие принятия конституции