Обращает на себя внимание сходство (этимология) слов "федерация" и "конфедерация". В действительности эти понятия имеют не только внешние, но и содержательные совпадения, поскольку оба выражают форму договорного политического союза. Однако и разница между ними принципиальная. Конфедерация, иначе говоря над или сверх-федерация означает нечто, выходящее за пределы государственности, хотя и небезразличное для внутреннего государственного устройства.
Образование конфедерации порождает не союзное государство, а союз государств. Важно заметить, что межгосударственные отношения составляют объект международного права. Но такие союзы, как конфедерация, уния и протекторат определяют не только внешнеполитическое положение их участников, но и некоторые стороны национальной государственности. Поэтому конфедеративные и подобные им отношения непосредственно связаны с государственным правом.
Конфедерация представляет собой союз государств, объединившихся на основании договора для осуществления общих политических целей и обязующихся согласованно принимать решения, в том числе по вопросам внутригосударственных отношений.
Юридической основой конфедерации является договор, заключенный государствами-союзниками. Этот договор или серия соглашений не являются основным законом, не составляют конституцию. Нo своей природе они относятся к категории международных (межгосударственных) соглашений.
Члены конфедерации не совершают окончательной передачи своего суверенита, политической правоспособности в пользу союза. Они сохраняют государственность и право распоряжаться ею. Вместе с тем конфедерация отличается от обычных международных договоров и организаций.
Участие в конфедерации связывает ее членов обширным комплексом обязательств. Причем конфедерацию может интересовать не только внешняя политика, но и государственный строй, внутриполитическое состояние входящих в нее стран. Так, Союзное собрание — орган Германской конфедерации, существовавшей с 1815 г. до создания Германской империи, — принимало, решения, обязывавшие союзников к принятию конституций, изданию законов, относящихся к правам подданных.
Сохраняя государственность, участники конфедерации отказываются от самостоятельного решения ряда политических вопросов. В ведение конфедерации обычно передается рассмотрение вопросов обороны, финансовой политики, таможенного дела, совместного участия в международных отношениях. Так, конфедерация Сенегамбия обеспечивала единое проведение внешней политики входивших в нее государств. Для этих союзов характерно создание объединенных вооруженных сил. Возможна высокая степень общности в сфере кредитно-денежной системы, унификация правовых систем, статуса личности и других институтов, регулируемых государственным правом.
Конфедерация имеет право принимать решения для выполнения возложенных на нее функций. Процедура принятия и правовое значение этих решений имеют существенные особенности. Обычные международные организации издают рекомендации либо вырабатывают тексты конвенций, которые подлежат подписанию руководителями присоединившихся государств и последующей ратификации. В конфедерации решения принимают союзные органы и обязывающее значение эти решения могут получить из союзного договора, то есть без непосредственного участия глав государств и парламентов, без дополнительных процедур парафирования (подписания) и ратификации.
В то же время решения, издаваемые конфедерацией, не являются законами. Их следует определить все же как акты международного, а не национального права. Эти решения создают права и обязанности не для граждан, не для юридических лиц, а в отношении собственно государств. За нарушение актов, изданных конфедерацией, она не может наказать лиц, являющихся непосредственными виновниками, поскольку члены союза сохраняют право юрисдикции на своей территории. Конфедерация может привлечь к ответственности само государство, где происходят нарушения ее актов, предпринять против него экономические санкции и даже вооруженные действия силами других членов конфедерации179.
___________________
179См.: Оппенгейм Л. Международное право. Т.1. М., 1948, с. 176.

В конфедерации отсутствует собственная система исполнительных органов. Исполнение решений, принятых конфедерацией, осуществляется органами государств, участвующих в союзе, если не считать применения конфедеративными силами санкций к нарушителям.
Конфедерация не имеет государственных органов, что совершенно естественно, т. к. она не является государством. Конфедеративные учреждения определяются как своего рода органы международного объединения. Эти органы формируются по принципу делегации, а не в результате выборов, проводимых с участием граждан. В конфедерации нет парламента в строгом смысле этого слова. Члены коллегиальных органов конфедеративного союза не являются депутатами, они представляют не граждан, а интересы государств-союзников. В отличие от депутатов парламента делегаты в составе союзных органов всегда связаны обязательными инструкциями, полученными от своих государств, не вправе принимать решения по своему усмотрению. Союзные органы конфедерации принимают обязывающие решения не простым, а квалифицированным большинством голосов или даже консенсусом — прямым либо подразумеваемым согласием делегаций всех участников союза. Голосование проводится по принципу "одна делегация — один голос", тогда как в парламентах каждый депутат имеет право голоса.
Глава конфедерации обладает председательскими, координационными, но не руководящими (императивными) полномочиями, присущими многим главам государств.
Не являясь государством, конфедерация не может устанавливать государственно-правовые отношения с отдельными лицами. Следовательно, учреждение конфедеративного гражданства в принципе невозможно.
Конфедерация имеет более широкие возможности привлечения финансовых средств, чем другие международные организации. Отказ отдельных ее членов от финансирования союза может повлечь санкции, применяемые конфедерацией к нарушителям. В то же время в конфедерации нет собственной налоговой системы. Ее бюджет пополняется взносами государств, а не за счет взимания средств с налогоплательщиков.
Бесспорным является право государств на выход из конфедерации. Конечно, оставление союза может встретить фактические препятствия, осложниться требованиями других конфедератов исполнять ранее принятые государством обязательства. Однако обладание суверенитетом дает полную свободу выбора в вопросе участия в политических объединениях. Выход из конфедерации осуществляется по соглашению участвующих в ней сторон либо в результате простой денонсации государством договора о создании союза (одностороннего отказа от участия в союзе). Сецессия из конфедерации может состояться и в случае, если союз прекратит существование в силу окончания действия союзного договора.
Конфедерации имеют в целом заслуженную репутацию неустойчивых, кратковременных, переходных государственных объединений. Считается, что конфедерации либо предшествуют созданию федераций, объединению территорий под единой унитарной государственностью, либо завершаются их распадом. Действительно, срок существования известных миру конфедераций не превышал нескольких десятков лет, если не считать Швейцарии (1291 — 1787 гг.), Нидерландов (1580 — 1795 гг.), а также древних союзов (Морской союз греческих полисов, Делосский союз и другие).
Есть основания полагать, что конфедерации будут более или менее регулярно возникать и исчезать в мировой практике. Конфедерациями были Североамериканские штаты; Гондурас, Никарагуа и Сан-Сальвадор; Рейнская конфедерация; Германия;
Югославия в 1992 г.; Сенегамбия. Заключено также довольно необычное "Рамочное соглашение" 1994 г. о создании конфедерации между Боснией и Герцеговиной (без участия третьего субъекта Боснийской федерации — Республики Сербской) и Республикой Хорватией. В настоящее время нельзя определенно утверждать о существовании какой-либо конфедерации. Вместе с тем развиваются межамериканское, исламское, африканские и другие объединительные движения. Ряд признаков дает повод расценивать межгосударственные объединительные тенденции в Европе и на территории бывшего СССР как конфедеративные но своей природе.
Содружество Независимых Государств в момент его учреждения выглядело как конфедерация. Были заявлены общие цели этого политического объединения; определена система союзных органов, порядок принятия ими решении и зафиксировано их правовое значение; установлена система полного и ограниченного (ассоциативного) членства и другие элементы, присущие конфедерациям.
Впоследствии сепаратистские устремления членов СНГ не позволили конфедерации реализовать себя. Степень политической обособленности нарастала, а конфедеративные институты фактически прекратили свое существование. Но затем объединительное движение, похоже, возобновилось. Такие симптомы, как деятельность межпарламентской ассамблеи стран СНГ, принятие модельных законов, в частности модели гражданского кодекса, взаимодействие в области обороны, вооружений, управления воинскими комплексами, явная заинтересованность многих граждан в общении с жителями "ближнего зарубежья", общие экономические интересы, институт двойного гражданства в России и другие обстоятельства свидетельствуют о развитии конфедерализма, хотя и не предрешают его успех.
Примечательна неоднородность СНГ. Она выражается в том, что разные участники Содружества дают этому объединению неодинаковые оценки и проявляют неодинаковый интерес в поддержании союзнических отношений. Армения, Россия, Белоруссия кажутся заинтересованными участниками СНГ. Более того, последние два государства образовали внутри СНГ свой союз — фактически конфедерацию внутри конфедерации. Это редкое, можно сказать, исключительное явление в мировой практике.
В любом случае в настоящее время как-либо определенно характеризовать СНГ не представляется возможным, поскольку Содружество пребывает в непростом и незавершенном состоянии, когда сложилось значительное расхождение между заявленными целями, учредительными документами и реальностью. С одной стороны, многие положения Соглашения о создании СНГ остались нереализованными. С другой -- некоторые члены Содружества пошли в своем сотрудничестве дальше, чем это предусмотрено условиями, на которых СНГ учреждено. Например, Россия участвует в роли арбитра в разрешении межнациональных конфликтов внутри Молдавии, Грузии, в Нагорном Карабахе, обеспечивает охрану внешних границ совместно с государствами бывшей советской Средней Азии.
Все это вынуждает оставить описание реального состояния СНГ на будущее, когда образуется больше ясности в союзнических отношениях между странами этого Содружества.
Европейское экономическое сообщество также может быть сопоставлено с понятием конфедерации. Основанием тому являются не только перспективы дальнейшей консолидиции стран ЕЭС, но и нынешнее состояние этой организации. Укажем на следующие особенности, приближающие Европейское экономическое сообщество к системе конфедеративных отношений:
— ЕЭС учреждено в 1957 г. Документом о создании Сообщества и основах его организации является Римский договор. В последующем нормативно-учредительная основа Сообщества неоднократно дополнялась. Например, Маастрихтские соглашения зафиксировали очередной этан в объединении участников ЕЭС. Европейский суд высказался в пользу того, что "Сообщество устанавливает новый правопорядок в международном праве, который требует от государств-участников некоторой уступки суверенитета180, т.е. отказа от самостоятельного осуществления части суверенных прав;
________________________________
180 Hemphili К. Р. European Court of Justice. • , The Transnational Lawyer. Sacramento, Vol. 4, № 1, 1991, Р. 124.

— деятельность ЕЭС обеспечивает согласованную политику стран-участниц прежде всего по вопросам экономического характера. Вместе с тем сфера общеполитических интересов Сообщества расширяется. На сессиях Совета, совещаниях министров иностранных дел вырабатываются общие позиции ЕЭС по мировым политическим проблемам (Aфгaниcтaн, Ближний Восток, балканский кризис и др.). В 1988 г. главы государств и правительств стран, входящих в Сообщество, заявили о намерении придать ЕЭС активную роль в международной политике, в процессе разоружения, безопасности в мире. ЕЭС до последнего времени не занималось проведением авторитетной оборонной политики. Оно восполняет "недостаток" оборонного единства участием в других международных объединениях (Западноевропейский союз; НАТО). Развитие двусторонних и многосторонних отношений по оборонным вопросам; создание некоторыми из членов ЕЭС общих, например франко-германских, воинских подразделений; идея "13-й армии" ФРГ, Франции, Бельгии, Испании, Италии, призванной дополнить или заменить национальные вооруженные силы — все это формирует тенденцию к милитаризации Сообщества;
— ЕЭС имеет союзные органы. Нормотворческие полномочия закреплены за Советом (Совет министров стран-участниц). Комиссия европейских сообществ разрабатывает решения, принимаемые Советом и является административным учреждением союза. Ее членов назначают единогласным решением правительства стран-участниц из числа лиц, которые отличаются независимостью и общей компетентностью. Созданы также отраслевые подразделения — Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), Европейское сообщество по атомной энергетике (Евратом) со своими органами. Органы сообщества формируются по принципу делегирования от каждой из стран-участниц. Только Европейский парламент (Европарламент) формируют непосредственно избиратели. Однако он не наделен решающими полномочиями, а является "совещательным и контрольным органом"181. С принятием Маастрихтских соглашений Европарламент преобразуется из вспомогательного (сотрудничающего) органа в учреждение, участвующее в принятии совместных с Советом министров решений;
___________________________________
l81 Comparative Legal Traditions. St. Paul, 1982, Р.66.

— члены ЕЭС используют общую юрисдикцию для разрешения споров, вытекающих из участия в Сообществе — Европейский суд. Европейский суд дает толкование и применяет право договоров, лежащих в основе Сообщества. Суду подведомственны споры между государствами, входящими в Сообщество, между органами Сообщества и странами-участницами и даже споры с участием частных лиц и компаний. Например, в 1990 г. Европейский суд рассмотрел иск, предъявленный компанией Тетрапак к Комиссии европейских сообществ, принявшей решение против истца в связи со злоупотреблениями монопольным положением на европейском рынке;
— ЕЭС принимает обязывающие решения, в том числе по вопросам национальной юрисдикции стран — "присоединяясь к Европейскому экономическому сообществу, страны-участницы передают часть своей правотворческой власти Сообществу и связывают себя правом Сообщества"182. Сообщество издает нормативные акты (regulations), решения (decisions) и резолюции. Нормативные акты вырабатывает Комиссия европейских сообществ, а утверждает Совет. В сферу правового регулирования, осуществляемого Сообществом, входят такие вопросы, как условия перемещения товаров и капиталов; рынок труда; антидемпинговая политика; развитие конкуренции; поощрение науки и технологии;
________________________
182 Hemphill E.P. European Court of Justice. / -/ The Transnational Lawyer. Sacramento. Vol. 4, № 1, 1991, Р. 156.

некоторые элементы статуса личности, например улучшение условий труда и стандарты жизнеобеспечения; стандарты в области промышленности и экологии; условия ответственности производителей перед потребителями; распределение государственных заказов между подрядчиками и другие. Сообщество регулирует цены на ряд видов продукции, устанавливает квоты в отношении отдельных производств. Подобные решения принимаются органами Сообщества и действуют без ратификации странами-участницами;
— ЕЭС организовало объединенные наднациональные банковские учреждения;
— в Сообществе создается валютный союз. Страны связаны обязательствами в вопросе регулирования собственных кредитно-денежных систем и не вправе распоряжаться этой частью суверенных полномочий по своему усмотрению. Создана и расширяет сферу хождения единая европейская валюта (ЭКЮ). К 2002 году ожидается внедрение единой валюты в межбанковских расчетах, а в последующие десять лет — ее обращение во всех видах платежей;
— в ЕЭС высока степень единства в отношениях с другими странами и политическими объединениями. Сообщество иногда выступает как сторона в спорах и разногласиях с США, Японией. Его политическое признание подтверждается фактом установления официальных отношений с другими государствами, например со странами Восточной и Центральной Европы. Степень объединения стран Сообщества характеризуется и тем обстоятельством, что ЕЭС выступает центром консолидации других стран и более аморфных межгосударственных европейских объединений — таких, как Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ);
— свой бюджет Сообщество формирует посредством взимания с государств 4-х видов сборов: около 1,5% от сумм налога на добавленную стоимость, взимаемых каждым государством на своей территории; компенсационные сборы; суммы от таможенных пошлин; взносы, пропорциональные размеру валового продукта стран-участниц;
— ЕЭС создано единое таможенное пространство. Перемещение товаров осуществляется в бестаможенном режиме. Страны Сообщества могут применить свои суверенные полномочия по регулированию товарооборота только с соблюдением условий, установленных ЕЭС. Свободный режим установлен также применительно к движению капиталов в границах стран, входящих в ЕЭС. Обычно участие в международных объединениях не обременяет государства подобным образом. Чтобы лучше оценить правовое значение единого таможенного пространства, заметим, что в 1931 г. Палата международного правосудия по результатам рассмотрения австро-германских отношений пришла к выводу, что вступление в таможенный союз изменяет статус страны и ограничивает ее независимость;
— ЕЭС достигло высокой степени единства некоторых отраслей законодательства и правового статуса личности. Весьма характерно в этом смысле предоставление гражданам стран-участниц права свободно трудоустраиваться в любом государстве. Более того, они имеют возможность устраиваться даже на государственную службу (кроме службы в армии, суде и полиции). Обычно занятость на государственной службе является исключительным правом граждан, а не иностранцев.
В литературе и публицистике много говорят о высоком уровне единства Европейского экономического сообщества, и хотя термин "конфедерация" обычно не употребляют, но само Сообщество "постепенно стало привыкать к перспективе конфедерации"183. Для многих в Европе стало ясно, что ЕЭС уже сегодня представляет собой настоящую конфедерацию”184. Для понимания правовой природы ЕЭС будет полезно иметь в виду отношение народов Европы к этому объединению. В Скандинавии, Великобритании сопротивление европейскому единству очень высоко. Например, в 1972 г. подданные Короля Норвегии проголосовали, на референдуме против вхождения в ЕЭС. Англичане не решаются включить свой фунт в единую валютную систему Сообщества. Помимо экономических причин противодействие объединению обусловлено политическими и национальными соображениями. Граждане и государства всерьез и, видимо небезосновательно, полагают, что участие в ЕЭС, как и в любой конфедерации, ограничивает меру государственной самостоятельности.
_____________________
183 Кортунов А.В. Дезинтеграция Советского Союза и США. М., 1993, с. 41
184 Давид Р., Жофре-Спиноза К. Основные правовые системы современности. М.,1996,с.56.