1. Конституция Российской Федерации четко обозначила конституционную систему власти народа (см. комментарий к ст. 3) и конституционную систему государственной власти (ст. 11). Подобное разграничение имеет огромное значение как для формирования гражданского общества, так и для становления правовой государственности в России. Статья 11 органически связана со ст. 2, 10 и 12 Конституции по своему содержанию.
Перечень федеральных органов государственной власти, осуществляющих государственную власть в пределах Российской Федерации, является исчерпывающим. Его расширение без изменения главы 1 невозможно. Введение новых федеральных институтов государственной власти возможно только с соблюдением требований ст. 16 и 136 Конституции (см. комментарий к ст. 16 и 136).
Перечисление органов государственной власти в комментируемой статье отражает принципиально иную, чем это было до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г., конституционную систему государственной власти. На ее вершине находится Президент Российской Федерации как глава государства, который не входит прямо ни в одну из ветвей государственной власти согласно принципу разделения властей (см. комментарий к ст. 80).
Следует отметить такую технико-юридическую особенность: наименование парламента не содержит в себе наименования государства. Этого нет также и в названии главы 5 Конституции, в отличие, например, от таких федеральных институтов власти, как Президент и Правительство. Названия палат российского парламента отражают их определенную самостоятельность, что и находит конкретизацию в разграничении их компетенции (см. комментарий к ст. 102 и 103).
Ни ч. 1 ст. 11, ни ч. 3 ст. 118 не конкретизируют понятие "суды Российской Федерации". Это сделано в ст. 4 Федерального конституционного закона от 23 октября 1996 г. (31 декабря 1996 г.) N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1). В ч. 2 ст. 4 данного закона говорится: "В Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации".
Часть 3 ст. 4 указанного Закона определяет и систему федеральных судов. "К федеральным судам относятся: Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов".
2. Субъекты Российской Федерации самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти определяют систему органов государственной власти, их структуру, полномочия, порядок формирования и их наименование.
Cамостоятельность субъектов Федерации в установлении собственной системы органов государственной власти соответствует конституционному принципу федеративного устройства России - единству системы государственной власти (см. комментарий к ст. 5 и 77). Практика конституционного строительства в субъектах Федерации выявила разнообразие системы организации государственной власти: в одних субъектах имеются президенты, в других - нет; названия представительных органов государственной власти также различаются, есть специфика и в их полномочиях, структуре.
Единство системы государственной власти должно соответствовать и другим основам конституционного строя: республиканской форме правления, социальному и светскому характеру Российского государства.
3. Правовыми способами разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации являются конституционный и договорный. Это необходимо, ибо разграничение предметов ведения и полномочий в Федерации выполняет двоякую роль. С одной стороны, разграничение предметов ведения и полномочий выполняет роль конституционного принципа федеративного устройства Российской Федерации, а с другой стороны, применительно к системе государственной власти в масштабе всей Федерации - конституционного принципа построения самой этой системы.
В правовом механизме разграничения предметов ведения и полномочий приоритет принадлежит федеральной конституции. Исключительные полномочия самой Федерации определены в ст. 71, сфера совместного ведения Федерации и ее субъектов закрепляется ст. 72, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (см. комментарий к ст. 71, 72, 73).
Договорный способ разграничения предметов ведения и полномочий реализуется Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведений и полномочий. Федеративный договор частично инкорпорирован в Конституции, отдельные его положения продолжают действовать постольку, поскольку они не противоречат Конституции. В случае же несоответствия договора (всех трех видов, включая Протокол) положениям Конституции Российской Федерации действуют нормы последней. Это вытекает из ч. 1 ст. 15 и п. 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции. В настоящее время разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов регулируется Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июля 1999 г. (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3176). В данном ФЗ установлены пределы разграничения предметов ведения и полномочий, принципы заключения договоров и их порядок заключения, стороны и предмет договора и согласительные процедуры и разрешение споров.
Данный процесс оценивается неоднозначно. С одной стороны, к сожалению, в силу ряда причин политического, экономического и юридического характера, ряд этих внутрифедеральных договоров предоставил отдельным субъектам Российской Федерации льготы и преимущества, ставящие их в более благоприятные по сравнению с другими субъектами Российской Федерации условия. В отдельных договорах немало политических уступок, "неконституционно" перераспределенных полномочий, экономических, бюджетных льгот и преимуществ. В целом внутрифедеральные договоры увеличили количество привилегированных субъектов Российской Федерации. В статье 32 ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации содержится положение о том, что договоры и соглашения, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящего Федерального закона подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом в течение трех лет со дня его вступления в силу. Следует констатировать, что в настоящее время договорный процесс замедлился. Ряд субъектов Российской Федерации заключили соглашения с Центром о прекращении действия ранее заключенных договоров и соглашений.
С другой стороны, продолжающийся договорный процесс Центра и субъектов Федерации - это реальность, в том числе и правовая. Следует отметить, что в возрастании в свое время договорного права вместо принципа равноправия торжествовал принцип "все равны, но некоторые более равны, чем другие". Договорный процесс взаимоотношений субъектов с Федерацией в целом необходимо ввести исключительно в конституционные рамки. Ибо "вторжение" субъектов Федерации в исключительные полномочия самой Федерации есть не что иное, как прямое нарушение Конституции Российской Федерации. Договорный процесс нельзя направлять на разрушение конституционного строя Российской Федерации. Федеральная Конституция должна быть единственным критерием легитимности всех внутрифедеральных договоров. Необходимо также создание конституционных механизмов, обеспечивающих непререкаемость федеральной Конституции.