1. Применительно к комментируемой статье Конституция есть способ закрепления и выражения высших правовых норм, и в этом смысле она сама выступает в качестве так называемой абсолютной нормы, которой не могут противоречить любые правовые акты, действующие в Российской Федерации.
Отсюда вытекают по крайней мере два взаимосвязанных положения: во-первых, Конституция юридически закрепляет и гарантирует политическое, государственное единство народа независимо от федеративного устройства государства; во-вторых, речь идет о единстве правовой системы Российской Федерации и ее субъектов, а сама Конституция служит гармонизации единого правового пространства России.
Закрепление высшей юридической силы Конституции охватывает два аспекта: во-первых, территориальный - в России нет анклавов, свободных от действия федеральной Конституции, и она не нуждается в ратификации или иной форме утверждения субъектами Российской Федерации и, во-вторых - верховенство в иерархии законов и иных правовых актов, принимаемых всеми органами и должностными лицами, которые при издании нормативных актов или актов правоприменения связаны требованиями Конституции.
Провозглашение Конституции законом прямого действия означает трансформацию Конституции из средства и способа узурпации права относительно небольшим по численности слоем общества в средство и способ легализации права всем обществом и во имя интересов общества и его членов. При этом интеграция конституционной модели организации общественных отношений в социальную практику в тексте Конституции выражается и обозначается различными терминами - "вступление в силу", "введение в действие", "действие", "прямое действие", "непосредственное действие", "осуществление", "применение" и другими, которые несут различную смысловую нагрузки и обозначают нетождественные понятия.
Прямое действие Конституции есть условие и момент ее осуществления, интеграции конституционных установлений в социальную практику, реализации гражданами принадлежащих им от рождения и закрепленных в Конституции прав и свобод. Часть 1 комментируемой статьи содержит указание на содержательную характеристику прямого действия в смысле ее регулирующего воздействия на общественные отношения; в этом смысле оно упоминается в одном ряду с высшей юридической силой и обязательностью применения всеми правоприменителями. Прямое действие Конституции и ее норм присуще всем способам правореализационного процесса, в том числе соблюдению, исполнению, использованию и применению. При этом, однако, возможно и необходимо различать непосредственное и опосредованное действие Конституции, которые выступают формами прямого действия. В основе такого разграничения - различные уровни регулирования конституционных отношений, субъектами которых выступают многонациональный народ Российской Федерации, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, государственные и общественные органы и организации, органы местного самоуправления, должностные лица и граждане и т.д. И если на более высоком уровне конституционного регулирования нередко достаточно конституционных норм, то на другом уровне - в конституционных правоотношениях с участием граждан - часто необходима большая степень формальной определенности при установлении их прав и обязанностей, что обеспечивается посредством отраслевых норм. В последнем случае конституционные нормы, конкретизируясь в нормах соответствующих отраслей права, действуют опосредованно.
Непосредственное действие конституционных норм характерно для всех форм государственной деятельности - законодательной, исполнительной, судебной, а также для процесса осуществления гражданами принадлежащих им прав, свобод и обязанностей. Когда самих конституционных норм бывает недостаточно для реализации постановлений Конституции, они действуют совместно с нормами различных отраслей права - конституционного, административного, гражданского и др. Такой перевод общих конституционных предписаний на язык отраслевого законодательства должен сопровождаться конкретизаций установлений Конституции, детализацией конституционных правомочий носителей конституционных прав и обязанностей, а также выработкой процессуальных форм осуществления ее норм. В процессе такой конкретизации, осуществляемой законодателем, недопустимы отступление от буквы и духа Конституции, заложенных в ней ценностных ориентиров, ограничение круга предусмотренных конституционной нормой правомочий или носителей соответствующих прав и обязанностей. Законодатель в конкретизирующем нормативном акте с необходимой степенью формальной определенности устанавливает и содержание конституционной нормы, и процедуру ее осуществления.
Из прямого действия Конституции вытекает, что конкретизация конституционных норм осуществляется не только законодателем, но и правоприменительными органами, в том числе судами. По существу, речь идет о толковании конституционных норм в процессе их применения.
Применение конституционных норм - императивное веление Конституции, обращенное ко всем без исключения правоприменителям, включая государство, его органы и должностных лиц, а также общественные объединения и их органы - по делегированию государства. Конституционные нормы применяются на всей территории Российской Федерации, а также к отечественным юридическим и физическим лицам, пребывающим за пределами ее территории. При этом применение конституционных норм означает индивидуализацию этих норм в связи с конкретной жизненной ситуацией, требующей разрешения, применительно к конкретному субъекту правоотношений.
Правоприменительные органы организуют осуществление конституционных норм в том случае, если необходима персонификация соответствующей нормы или норм применительно к конкретному субъекту, и с этой целью издают индивидуально-правовые акты - правоконстатирующие или правоприменительные.
В частности, в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 8 от 31 октября 1995 года "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" (БВС Российской Федерации, 1996, N 1 разъяснено:
"Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:
а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;
б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;
в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;
г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.
В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения."
Отсюда, однако, не следует, что суды общей юрисдикции вправе сами устанавливать противоречие федерального закона ил иного нормативного акта Конституции Российской Федерации и на этом основании не применять такой акт. Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 16 июня 1998 года N 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции (ВКС Российской Федерации, 1998, N 5) указал:
"1. Предусмотренное статьей 125 Конституции Российской Федерации полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации. По смыслу статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать названные в ее статье 125 (пункты "а" и "б" части 2 и часть 4) акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому утрачивающими юридическую силу.
2. Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона. Обязанность обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с таким запросом, по смыслу частей 2 и 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 2, 15, 18, 19, 47, 118 и 120, существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона на основе непосредственно действующих норм Конституции Российской Федерации.
3. Статьи 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации не исключают возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в статье 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации."
Из высшей юридической силы Конституции, ее прямого действия и применения на всей территории Российской Федерации естественно вытекает положение о том, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Данное положение охватывает как федеральные законы, так и законы субъектов Российской Федерации, включая и их учредительные акты (конституции и уставы), а также иные правовые акты - как нормативные, так и правоприменительные. В силу этого указанное веление нормы распространяется на законодателя, органы исполнительной власти и суды, органы местного самоуправления, которые связаны верховенством Конституции как в процессе нормотворчества, так и в процессе правоприменения.
В комментируемом положении Конституции используется термин "непротиворечие Конституции Российской Федерации". Между тем в ст. 125 Конституции применен иной термин - "соответствие Конституции Российской Федерации" (см. комментарий к ст. 125). Фактическое и юридическое содержание понятий, обозначаемых этими терминами, не вполне совпадает. Императивные нормы Конституции однозначно определяют вариант поведения их адресатов, и в этом случае Конституция пользуется термином "соответствие" ("несоответствие"). Диспозитивные нормы допускают различные варианты поведения адресатов, и выбор любого из этих вариантов при соблюдении указанных в них условий и обстоятельств не противоречит Конституции.
2. Применительно к ч. 2 ст. 15 Конституции следует отметить четыре обстоятельства. Во-первых, закрепляется универсальная для всех субъектов права обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Она возлагается также на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России (см. комментарий к ст. 62), и на Российское государство как особое учреждение и особую международную личность (см. комментарий к ст. 2, 46, 55, 71).
Во-вторых, требование соблюдения конституционных норм касается не только нормотворческой деятельности государства и его органов, но и всех иных видов их деятельности, в том числе исполнительно-распорядительной и судебной, а также поведения граждан.
В-третьих, понятие "соблюдение", используемое в настоящей статье, шире сложившегося в юриспруденции понимания соблюдения, которое выражается в том, что субъекты права сообразуют свое поведение с юридическими запретами. Соблюдение в конституционном смысле характеризуется не только пассивным поведением субъекта, несовершением им запрещаемых Конституцией действий. Оно включает также активное поведение субъектов, требуемое конституционной нормой и направленное на достижение ее целей, и в этом смысле совпадает с понятием выполнения конституционных норм.
В-четвертых, в действующей Конституции удельный вес запретов как способов регулирования поведения граждан незначителен. Однако запреты широко используются Конституцией для нормирования деятельности государства (включая его органы и должностных лиц) как субъекта конституционно-правовых отношений. В этом случае запреты обращены не только к законодателю в смысле запрета издавать те или иные законы и иные нормативные правовые акты, противоречащие Конституции, но и к органам исполнительной и судебной власти, любому правоприменителю, обязанному применять закон с соблюдением предусмотренных Конституцией условий и с учетом установленной ею иерархии ценностей.
3. Государство в лице его органов обязано официально публиковать принимаемые законы. Официальное опубликование является непременной предпосылкой применения любого принимаемого в Российской Федерации закона - федерального или субъекта Федерации, ибо неопубликованные законы не должны применяться. Таким образом, в ч. 3 ст. 15 Конституции содержится, с одной стороны, веление, обращенное к участникам законодательного процесса, официально опубликовать принятый закон, с другой - запрет, обращенный к любому правоприменителю, - не применять неопубликованный закон. Правоприменители, включая органы государства и их должностных лиц, органы местного самоуправления, суды в силу прямого запрета Конституции не должны применять не опубликованные официально законы (см.: постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах""//ВКС. 1996. N 5).
Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 25 мая 1994 г. (14 июня 1994 г.) N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 23 апреля 1999 г. (22 октября 1999 г.) N 185-ФЗ (СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801; 1999. N 43. Ст. 5124) федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Статья 4 этого закона устанавливает, что официальным опубликованием федеральных законов считается первая публикация их полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". При этом применительно к "Собранию законодательства Российской Федерации" правоприменителям необходимо иметь в виду не дату подписания издания в печать, обычно указываемую в выходных сведениях, а дату фактического опубликования, в результате которого реально обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами.
Законы и акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы и в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.
Федеральные конституционные законы и федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Конституция и Федеральный закон от 14 июня 1994 г. не устанавливают срок, в течение которого глава государства направляет подписанный им закон для официального опубликования. Представляется, что такое направление должно осуществляться незамедлительно после его подписания, ибо иное было бы воспрепятствованием законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.
С учетом распространенной в прошлом практики издания секретных нормативных правовых актов, которыми ограничивались или нарушались в иной форме права и свободы граждан, специально оговаривается, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Данный запрет, таким образом, распространяется не на любые правовые акты, а на нормативные правовые акты как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 1995 г. N 17-П Суд пришел к выводу, что в силу ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации "уголовная ответственность за выдачу государственной тайны иностранному государству правомерна лишь при условии, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в официально опубликованном для всеобщего сведения федеральном законе. Правоприменительное решение, включая приговор суда, не может основываться на неопубликованном нормативном правовом акте, что вытекает из ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации".
Содержащаяся в комментируемом положении гарантия распространяется не только на конституционные, но и на иные права, свободы и обязанности граждан и иных физических лиц, постоянно или временно пребывающих на территории Российской Федерации, на которых в силу ч. 3 ст. 62 Конституции распространяется национальный режим и которые пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданам Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. При этом не имеет значения, осуществляются права, свободы и обязанности человека и гражданина индивидуально или коллективно.
Правоприменителю, к которому обращен данный конституционный запрет, необходимо иметь в виду, что к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности можно, например, отнести акты, нарушающие права и свободы человека и гражданина, препятствующие осуществлению индивидом своих прав и свобод, возлагающие на гражданина дополнительные обязанности или устанавливающие ответственность за деяния, считавшиеся до этого правомерными, и т.п. Определенные критерии на этот счет содержатся в Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-I "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 15 ноября 1995 г. (14 декабря 1995 г.) N 197-ФЗ (Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970).
Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации также публикуются в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Ведомственные акты публикуются в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 с изменениями и дополнениями, внесенными указами Президента РФ от 16 мая 1997 г. N 490, от 13 августа 1998 г. N 963 (СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663; 1997. N 20. Ст. 2242; 1998. N 33. Ст. 3967). В частности, нормативные акты министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, а затем официально публикуются в "Российской газете". Официальное опубликование ведомственных нормативных актов осуществляется не позднее десяти дней после их государственной регистрации.
4. Конституция иначе, чем это было в ранее действовавшем законодательстве, решает проблему соотношения правовой системы Российской Федерации и общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации: они являются составной частью правовой системы России.
В широком социально-правовом плане это означает, что в основе правовой государственности в Российской Федерации лежат не только принципы, закрепленные отечественным законодательством, но и общепризнанные стандарты, принятые в международном сообществе. Конституционный строй России служит преодолению во многом искусственной изоляции страны, обеспечивает взаимодействие сообщества правовых государств на основе универсальных принципов и норм международного общения, обязательных для всех государств и иных субъектов международного права.
В более конкретном юридическом плане из комментируемого положения вытекают следующие выводы: во-первых, констатируется, что общепризнанные принципы и нормы международного права в принципе не противоречат Конституции и нормативным правовым актам, составляющим правовую систему Российской Федерации; во-вторых, Конституция идет значительно дальше в признании приоритета международных договоров Российской Федерации перед нормами национального законодательства, поскольку в случае коллизии между ними предпочтение отдается международному договору; в-третьих, правоприменители в пределах своей компетенции не только вправе, но и обязаны применять правила международных договоров для разрешения конкретных дел, а физические и юридические лица, другие субъекты вправе прибегать к нормам международного права, обязательным для Российской Федерации, в целях защиты своих прав.
В комментируемой статье Конституции, однако, не содержится определения общепризнанных принципов и норм международного права. В связи с этим следует иметь в виду, что эти принципы и нормы должны быть признаны таковыми Российской Федерацией; без подобного признания они не могут считаться частью ее правовой системы, порождающей для государства в целом, его органов и должностных лиц юридические обязательства.
Согласно ст. 38 Статута Международного Суда ООН источниками общепризнанных принципов и норм международного права (между ними обычно не проводится различий) являются: международные конвенции - как общие, так и специальные; международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы; общие принципы права, признанные цивилизованными народами. Последнее имеет существенное значение и в процессе правоприменения. Научный спор о соотношении закона и права, "общих принципов права, признаваемых цивилизованными народами", перенесенный в практику деятельности правоприменительных органов, способен стать источником многих потрясений, если не учитывать, что "общие принципы права" действительно занимают доминирующее положение и должны учитываться при разрешении конституционных и иных юридических споров, в том числе споров между индивидом и государством в той мере, в какой они получили признание и закрепление в Конституции. Конституция является способом и юридической формой такого признания. Недопустимо, ссылаясь на общие принципы права, обходить Конституцию и закон, поскольку это привело бы к размыванию конституционных функций и лишало бы Конституцию рационализирующего и стабилизирующего воздействия на организацию и функционирование государственно-организованного общества. Отсюда также следует, что признание общепризнанных принципов и норм международного права частью правовой системы Российской Федерации не превращает их в масштаб оценки законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации. Таким масштабом всегда остается Конституция.
К правовой системе Российской Федерации отнесены и международные договоры, а именно те договоры, в отношении которых она выразила согласие на их обязательность и которые вступили для нее в силу, договоры, к которым она присоединилась, а также договоры, в отношении которых она стала продолжателем или правопреемником Союза ССР. При этом международные договоры имеют преимущество перед законами: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Представляется, что термин "закон" в данном случае требует расширительного истолкования: если международный договор обладает преимуществом перед законом, то тем более - перед иными нормативными правовыми актами. Речь далее идет о законах как федеральных, так и субъектов Российской Федерации. При этом, однако, федеральные органы государственной власти не должны заключать договоры по вопросам, которые находятся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации.
Существенный практический интерес имеет вопрос о том, как должна разрешаться коллизия между международным договором Российской Федерации и Конституцией, если таковая возникает. Представляется, что в этом случае действует правило о высшей юридической силе Конституции, ибо международные договоры являются составной частью правовой системы государства, а в рамках этой системы нет актов, которые по своей юридической силе стояли бы выше Конституции. В связи с этим в ст. 22 Федерального закона от 16 июня 1995 г. (15 июля 1995 г.) N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" предусмотрено, что в случае, если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений в установленном порядке. А согласно ст. 15 этого закона к числу договоров, подлежащих обязательной ратификации, отнесены международные договоры Российской Федерации, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом (СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757).
В связи с этим последним положением возможны следующие выводы: органы государства и должностные лица не вправе заключать договоры, противоречащие Конституции (если такой договор тем не менее заключен, то действуют конституционные нормы, ибо иное противоречило бы принципам народовластия и государственного суверенитета); в случае противоречия международного договора федеральному закону, такой договор вступает в силу только после его ратификации федеральным парламентом в форме закона; противоречие между международным договором и внутренним законодательным актом не влечет автоматического признания ничтожности последнего. Этот акт лишь не применяется в целом или в части, противоречащей договору, хотя и продолжает действовать. Следовательно, для юридической дисквалификации этого акта или его части необходимо соблюдение обычной конституционной процедуры: нужно отменить этот акт управомоченным на то органом или признать его неконституционным решением Конституционного Суда, что влечет утрату этим актом юридической силы.