1. Комментируемая статья, как и ряд других, реализует на конституционном уровне общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России, устанавливающие права и свободы человека и гражданина, определяющие неотъемлемую часть статуса человека и гражданина в демократическом обществе. На это прямо обращено внимание в заключении по заявке России на вступление в Совет Европы; согласие с заявкой обусловлено рядом условий, включая обеспечение реального осуществления прав, закрепленных в ст. 27 Конституции и законодательстве о свободе передвижения и выборе места жительства. Вместе с тем эти права являются гарантиями обеспечения ряда других прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных Конституцией (ст. 8, 29-44).
Гарантийный аспект ст. 27 неоднократно отмечался в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, в частности, при проверке конституционности некоторых норм жилищного законодательства. В качестве примера здесь можно привести постановления Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. N 3-П по делу о проверке конституционности частей 1 и 2 статьи 54 Жилищного кодекса в связи с жалобой Н.Л.Ситаловой (ВКС. 1995. N 2-3); от 23 июня 1995 г. N 8-П по делу о проверке конституционности части 1 и пункта 8 части 2 статьи 60 Жилищного кодекса в связи с запросом Муромского городского народного суда Владимирской области (ВКС. 1995. N 2-3).
2. В соответствии с комментируемой статьей утратили силу нормативные акты о прописке. Этот принципиальный вывод сделан в упомянутом постановлении Конституционного Суда в связи с жалобой Н.Л.Ситаловой. Конституционный Суд сослался при этом на заключение Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г., которым еще тогда эти акты были признаны недействующими. Эта ссылка не умаляет, однако, значение позиции самого Конституционного Суда, заключающейся в том, что содержание ч. 1 ст. 27 Конституции РФ исключает необходимость при реализации права свободно выбирать место пребывания и жительства получать разрешение на прописку.
Закон "О праве граждан Российской Федерации на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. устанавливает регистрационный порядок и в целом соответствует положениям комментируемой статьи. Основанное на этом законе постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства детально излагает порядок учета места нахождения граждан, что необходимо для обеспечения условий реализации их прав и обязанностей. При этом в соответствии со ст. 62 Конституции иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся на территории России, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в том же порядке, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором (СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2939).
Местом жительства считается жилое помещение (дом, квартира, общежитие и т.д.), в котором лицо проживает постоянно или преимущественно в качестве собственника, нанимателя, арендатора и т.п.
Местом пребывания является помещение (гостиница, больница, санаторий и т.п.), иное жилое помещение, например дача, не являющееся местом жительства, а служащее для временного проживания (см. комментарий к ст. 25).
Регистрация осуществляется как по месту пребывания, так и по месту жительства. Регистрация по месту пребывания необходима при размещении в соответствующем помещении на срок свыше 10 суток и производится без снятия лица с регистрации по месту жительства. При изменении места жительства осуществляется регистрация по новому месту жительства с предъявлением документов, являющихся основанием для вселения в жилое помещение; одновременно лицо снимается с регистрационного учета по старому месту жительства.
Относительно изменения места жительства Конституционный Суд в упомянутом постановлении в связи с жалобой Н.Л.Ситаловой указал, что регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, в том числе права на жилище. Иначе говоря, факт отсутствия регистрации по данному месту жительства или пребывания лица, законно находящегося в данном месте, не может служить основанием, например, для отказа в трудоустройстве, принятии в образовательное учреждение, больницу и т.д.
КоАП в ст. 178-181 предусматривает ответственность за проживание без паспорта, незаконное изъятие паспорта. В этих же нормах предусмотрена ответственность за нарушение правил прописки. Представляется, что в связи с заменой прописки регистрацией требуется внесение в указанные нормы соответствующих изменений.
3. Передвижения на территории России, выбор и смена места пребывания и жительства, выезд за пределы страны и возвращение в нее в ряде случаев связаны с уплатой различных налогов, сборов, пошлин (как на федеральном, так и на других уровнях), в том числе имеющих компенсационный характер или обусловленных обслуживанием. Представляется, что при введении и изменении указанных выплат необходимо соотносить их характер и размеры с требованиями ст. 27 Конституции с тем, чтобы они не приобрели характер препятствий для свободы передвижения.
4. Комментируемая статья предусматривает свободу передвижения для тех, кто законно находится на территории Российской Федерации.
Требование законности пребывания распространяется также на беженцев и вынужденных переселенцев.
Права, вытекающие из ст. 27, могут быть ограничены только в порядке ст. 55 Конституции, т.е. федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В частности, действие ст. 27 может быть ограничено в условиях чрезвычайного положения в порядке, установленном федеральным конституционным законом (см. комментарий к ст. 56).
Надо отметить, что ст. 2 Протокола N 4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод выделяет некоторые случаи ограничения права свободного передвижения, которые в принципе охватываются перечнем ст. 55 Конституции. Представляется, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции названные случаи должны рассматриваться как детализирующие названный выше перечень ст. 55.
В соответствии с российским законодательством право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства может быть ограничено для передвижения и пребывания: в закрытых административнотерриториальных образованиях; в местности, прилегающей к государственной границе; в закрытых военных объектах. Может быть ограничено также пребывание и проживание на территориях экологического бедствия (например, в связи с катастрофой на Чернобыльской АЭС), на территориях, на которых распространяются массовые инфекционные заболевания (эпидемии). Наряду с ограничениями, связанными с чрезвычайным положением, они могут быть введены и в связи с военным положением.
5. Существуют некоторые указы Президента и правовые акты субъектов Федерации о борьбе с бродяжничеством. Представляется, что поскольку это социальное явление относится к числу детерминант преступности и иных правонарушений, непосредственно посягает на общественный порядок, здоровье, права и законные интересы членов общества, в принципе меры борьбы с бродяжничеством не нарушают в силу ст. 55 Конституции прав и свобод, предусмотренных комментируемой статьей. Однако в силу той же ст. 55 соответствующие меры должны предусматриваться законом. В настоящее же время на этом уровне запрещено только вовлечение несовершеннолетних в бродяжничество (ст. 151 УК РФ).
В упомянутом постановлении Конституционного Суда в связи с запросом Муромского городского народного суда специально указано на то, что сохранение права на жилое помещение, являющееся местом жительства лица, не может быть ограничено каким-либо сроком его временного отсутствия (в том числе и в случае осуждения к лишению свободы на срок свыше 6 месяцев), поскольку это противоречит ст. 27 Конституции РФ, предусматривающей право на свободный выбор места жительства.
В УК РФ 1996 г. включен ряд норм, устанавливающих ответственность за посягательства на свободу передвижения. Это, в частности, ст. 126-128 о похищении человека, незаконном лишении свободы, незаконном помещении в психиатрический стационар; ст. 206 о захвате заложников; ст. 301 о незаконном задержании, заключении или содержании под стражей. В зависимости от конкретных обстоятельств посягательства на права, предусмотренные комментируемой статьей, могут влечь также ответственность по статьям УК о воспрепятствовании законной предпринимательской деятельности, о преступлениях против государственной службы и службы в органах местного самоуправления и т.д. В любом случае лицо, полагающее нарушенными свои права, предусмотренные ст. 27 Конституции, вправе принести жалобу в вышестоящий орган в порядке подчиненности либо в суд в соответствии с Законом "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 14 декабря 1995 г.
6. Часть 2 комментируемой статьи характеризует условия выезда за пределы России как "свободные", а условия возвращения как "беспрепятственные". Представляется, что эти термины использованы законодателем как равнозначные. Говоря о праве гражданина РФ на беспрепятственное возвращение в страну, ч. 2 ст. 27 имеет в виду и граждан с двойным гражданством (см. комментарий к ст. 62).
В соответствии с действующими правилами об оформлении и выдаче заграничных паспортов, паспорта общегражданского образца выдаются всем желающим, независимо от цели выездов за рубеж. Они действуют в течение предусмотренного в них срока без каких-либо дополнительных согласований с выдавшим органом. Служебные и дипломатические паспорта, паспорта моряка выдаются в соответствии со служебным статусом лица и запросом организации, в которой оно работает.
7. Не противоречат положениям комментируемой статьи и международноправовым обязательствам России (в частности, ст. 2 протокола N 4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод) ограничения, существующие в соответствии со ст. 55 Конституции и заключающиеся во временном отказе в выдаче паспорта лицам: сообщившим о себе заведомо ложные сведения; принявшим на себя договорные (контрактные) обязательства, препятствующие выезду; являющимся ответчиками по гражданским делам или обязанным исполнять возложенные обязательства по судебному решению; привлеченным к уголовной ответственности (до разрешения дела) или осужденным (до отбытия наказания или освобождения от него); подлежащим призыву на действительную срочную военную службу (до ее прохождения либо прохождения альтернативной службы либо освобождения от них). В то же время при вступлении в Совет Европы Россия обязалась прекратить практику ограничений на зарубежные поездки лиц, имеющих доступ к государственным тайнам. Поэтому следует ожидать, что существующее ограничение в выездах граждан, осведомленных о сведениях, составляющих государственную тайну, будет отменно.
Комментируемая статья, как и международно-правовые обязательства России, не противоречат праву государства осуществлять в соответствии с законом через компетентные органы контроль за въездом в страну лиц, не являющихся ее гражданами, включая визовой порядок. Сопоставительный анализ норм Конституции и международно-правовых документов дает также основания для вывода о допустимости высылки иностранных граждан и лиц без гражданства, как законно, так и нелегально проникших в страну и находящихся в ней. Статья 4 протокола N 4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод запрещает лишь коллективную высылку иностранцев, а ст. 1 протокола N 7 к этой Конвенции устанавливает механизм защиты прав высылаемых и исключения из него в интересах общественного порядка или государственной безопасности.
8. Международно-правовые обязательства России и ее внутреннее законодательство особо защищают права и законные интересы детей (несовершеннолетних) в рассматриваемой сфере. В частности, Конвенция о правах ребенка обязывает в случаях необходимости въезда или выезда ребенка и его родителей с целью воссоединения семьи рассматривать эти случаи самым "позитивным, гуманным и оперативным образом", не допуская неблагоприятных последствий для заявителей и членов их семьи.
Должны уважаться права ребенка, родители которого проживают в различных государствах, на поддержание с ними непосредственных контактов на регулярной основе (ст. 10). Конвенция предусматривает также принятие мер для борьбы с незаконным перемещением и невозвращением детей из-за границы, для предотвращения похищения детей, торговли детьми или их контрабанды в любых целях и в любой форме. Семейный кодекс специально предусматривает порядок усыновления детей, являющихся гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами или лицами без гражданства, что влечет и передачу им законного представительства при решении вопросов передвижения, въезда, выезда ребенка, выбора его места жительства или пребывания (ст. 165 СК РФ).
9. Факт выезда за пределы России ее граждан - временно или на постоянное жительство, но с сохранением гражданства - не может являться основанием для ограничения их прав, обязанностей, законных интересов в России. В частности, им обеспечивается реализация права на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через представителей, гражданских, трудовых, жилищных прав, права собственности на движимое и недвижимое имущество. Им обеспечивается беспрепятственное возвращение в страну при предъявлении действующего заграничного паспорта. В случаях его утраты или просрочки, а также отсутствия беспрепятственное возвращение в страну предполагает удостоверительную процедуру относительно личности и гражданства.
Полному выявлению содержания комментируемой нормы будет способствовать ознакомление с Федеральным законом "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029; 2998. N 30. Ст. 3606), а также с теми изменениями и дополнениями, которые внесены в него Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 118-ФЗ (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3175).