1. Материнство, детство, семья представляют собой взаимосвязанную систему социальных факторов, в решающей степени определяющих состояние общества и перспективу его прогрессивного развития, связь, нормальную смену и преемственность поколений, подготовленность новых членов общества к полноценной реализации прав и обязанностей человека и гражданина, как и фактическую реализацию этих прав и обязанностей в социальной и частной жизнедеятельности. Сказанное объясняет, почему Конституция объединяет требования защиты государством этих институтов в рамках комментируемой статьи.
Эта защита направляется государственной семейной политикой, которая является составной частью социальной политики России и представляет собой целостный комплекс принципов, оценок и мер организационного, экономического, правового, научного, информационного, пропагандистского и кадрового характера, направленных на обеспечение необходимых условий для рождения, выживания и защиты детей, их полноценного развития и для реализации семьей всех ее функций в жизни общества. Об этом, в частности, свидетельствуют "Основные направления государственной семейной политики", утвержденные Указом Президента от 14 мая 1996 г. N 712 (СЗ РФ. 1996. N 21. Ст. 2460).
2. В комментируемой статье используется ряд понятий.
Материнство - реализованная способность женщины к рождению, выкармливанию, воспитанию детей. Понятие материнства не сводимо к биологическим аспектам репродуктивной способности; его нельзя также ограничивать отношениями между матерью и ребенком непосредственно после родов и в первый год жизни. Понятие материнства охватывает родственную связь матери и детей и в более старшем возрасте, осознание ею позитивной ответственности за здоровье и нормальное развитие детей, реализацию прав и исполнение обязанностей по отношению к детям, эмоциональные отношения с ними.
В ч. 1 комментируемой статьи не выделен институт отцовства (в отличие от ч. 2 ст. 7 Конституции, в которой закреплена государственная поддержка "семьи, материнства, отцовства и детства"). Представляется, что дело в особой значимости защиты института материнства в силу незаменимости, особенно в начальный период детства, матери для нормального развития ребенка. Вместе с тем опирающийся на Конституцию Семейный кодекс, провозглашает в ст. 1 в качестве основного начала семейного законодательства защиту семьи, материнства, отцовства и детства. Поэтому отсутствие в комментируемой статье специального упоминания об отцовстве не означает, что могут быть установлены ограничения для осуществления отцами своих прав и обязанностей в отношении детей. Равенство прав и обязанностей обоих родителей, как и необходимость решать все вопросы воспитания и образования детей по взаимному согласию, устанавливаются ст. 61, 63-65 Семейного кодекса. Закон устанавливает и механизм разрешения споров между родителями исходя из интересов ребенка, а не из заранее установленного предпочтения позиции одного из них.
Детство - период возрастного развития от рождения до достижения 18летнего возраста (либо иного возраста, с которым закон связывает дееспособность в гражданско-правовом смысле). В соответствии с Конвенцией о правах ребенка и другими международно-правовыми документами как детство обозначается весь период жизни и развития до совершеннолетия. Надо иметь в виду также употребление в законодательстве (в том числе в ч. 2 комментируемой статьи) и в быту термина "дети" (в смысле сыновья, дочери) вне зависимости от возраста. Правда, законодатель в таких случаях обычно оговаривает, что речь идет о несовершеннолетних либо, наоборот, о "трудоспособных детях, достигших 18 лет".
Таким образом, "ребенком является каждое человеческое существо до достижения 18-летнего возраста, если по закону, применимому к данному ребенку, он не достигает совершеннолетия раньше" (ст. 1 Конвенции о правах ребенка).
Семья - объединение лиц, связанных взаимными правами и обязанностями, вытекающими из родственных и (или) брачных отношений, а также из любой формы принятия детей на воспитание. Речь идет об общности быта, о взаимной ответственности и эмоциональной взаимосвязи, совместных усилиях по удовлетворению потребностей членов семьи, как и по реализации социальной потребности общества в воспроизводстве себя в новых поколениях. По определению ст. 23 Международного пакта о гражданских и политических правах, семья является и остается естественной и основной ячейкой общества, имеющей право на защиту со стороны общества и государства. Общественная и государственная защита семьи распространяется и на так называемую фактическую семью. Конечно, ее положение сложнее с правовой точки зрения, нежели семьи, основанной на юридически заключенном браке. Однако Семейный кодекс предусматривает и ряд случаев возникновения прав и обязанностей родителей и детей независимо от того, зарегистрирован ли брак в государственных органах (ст. 47-60, 61, 68 и др.). Предусмотрена, в частности, обязанность воспитанника содержать своих фактических воспитателей (ст. 96).
3. Защита государством материнства, детства, семьи предполагает: 1) определение общего правового статуса этих институтов, соответствующего международно признанным и национальным ценностям, который обеспечивал бы условия их свободной и полной реализации в общественной и частной жизни; 2) установление определенного специального правового статуса для детей, родителей, семьи в целом, находящихся в трудных жизненных ситуациях; 3) разработку и осуществление социально-экономических и социально-психологических мер, их информационной, организационной, ресурсной, кадровой, нормативной баз, необходимых и достаточных для осуществления правового статуса материнства, детства, семьи; 4) специальную разработку и осуществление мер социальной помощи, поддержки, охраны семей, родителей, детей, правовой статус которых указывает на попадание в трудные (неблагоприятные) жизненные ситуации.
Положительные тенденции в государственной защите материнства, детства, семьи во многом связаны с интенсивным развитием (несмотря на общеизвестные трудности ресурсного обеспечения и финансирования) программно-целевого подхода в этой деятельности, решением ряда организационных вопросов, включением в данную деятельность субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Так, действуют федеральная программа "Дети России", программы "Планирования семьи", "Профилактика безнадзорности детей", "Развитие социального обслуживания семьи и детей", "Безопасное материнство" и др. В свою очередь органы власти субъектов Федерации разработали и реализуют более 130 региональных программ по защите материнства, детства, семьи.
4. Задача охраны материнства, несомненно, учтена в новом законодательстве о труде, социальном обслуживании, здравоохранении. В частности, Трудовой Кодекс РФ содержит специальную главу, охраняющую здоровье работающих женщин. Запрещено применение женского труда на физически тяжелых работах и работах с вредными условиями труда; предусмотрен перевод беременных женщин на работу, не вредящую здоровью (с сохранением прежнего заработка), либо снижение норм выработки. Запрещено увольнение беременных женщин и матерей, имеющих детей в возрасте до 3 лет (одиноких матерей, имеющих детей до 14 лет) по инициативе администрации. Не разрешается привлечение к работам в ночное время, сверхурочным работам, работам в выходные дни, а также направление в командировки беременных женщин и матерей, имеющих детей до трех лет.
В соответствии с Трудовым Кодексом беременным женщинам на период обязательных диспансеризаций в медицинском учреждении сохраняется средний заработок по месту работы, независимо от форм собственности.
Согласно Закону "О государственных пособиях гражданам, имеющих детей", в силу которых отпуск по беременности и родам с выплатой пособия составляет в норме 70 календарных дней до родов и 70 после родов и значительно увеличивается в случае многоплодной беременности, осложненных родов, рождения двух или более детей. Предусмотрены также выплаты единовременных пособий женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности и при рождении ребенка; выплата ежемесячного пособия на ребенка.
5. Для защиты детства в России введено национальное планирование, ежегодно публикуются государственные доклады о положении детей. При этом проблемы защиты детства и семьи ставятся и решаются одновременно в силу теснейшей связи между ними. Представляется, что особо важным является создание в России новой правовой базы государственной защиты семьи и неразрывно связанной с ней защиты детей. Эта система должна реализовать требования ст. 38 Конституции, исходя из характеристики нашей государственности как направленной на обеспечение достойной жизни и свободного развития человека (см. комментарий к ст. 7). В ее основу следует положить международно-правовые обязательства страны. "Семье, являющейся естественной и основной ячейкой общества, должны предоставляться по возможности самая широкая охрана и помощь, в особенности при ее образовании и пока на ее ответственности лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании" (ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах). "Во всех действиях в отношении детей: первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка" (ст. 3 Конвенции о правах ребенка).
Реализация этих общепризнанных принципов международного права посвящен Семейный кодекс Российской Федерации 1995 г. Он последовательно проводит идеи защиты семьи от произвольного вмешательства в ее дела и в то же время обеспечения прав членов семьи и ответственности их перед семьей. Кодекс устанавливает условия и порядок вступления в брак и прекращения брака, регулирует личные неимущественные и имущественные отношения в семье, права и обязанности родителей и детей. Статья 31 СК устанавливает, что вопросы воспитания детей и другие вопросы жизни семьи решаются, исходя из принципа равенства супругов; ст. 54-58 определяют право ребенка жить и воспитываться в семье, выражать свое мнение, пользоваться защитой от злоупотреблений со стороны родителей или иных лиц. Права родителей по воспитанию и образованию, как и по защите прав и интересов детей, являются в то же время их обязанностями (ст. 61-65). Закон предусматривает возможность лишения родительских прав, их ограничения или отобрания ребенка, если родители злостно уклоняются от выполнения своих обязанностей или нахождение в семье создает угрозу жизни или здоровью ребенка (ст. 69-79). Подробно урегулированы формы воспитания и содержания детей, оставшихся без попечения родителей.
В соответствии с Конституцией Семейный кодекс подробно регулирует алиментные обязательства родителей и детей. При этом ст. 87 СК детализирует формулировку ч. 3 ст. 38 Конституции: дети обязаны содержать своих нетрудоспособных нуждающихся в помощи родителей и заботиться о них. Но они могут быть освобождены от этой обязанности, если судом будет установлено, что родители уклонялись от выполнения обязанностей по отношению к детям.
Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-I "Об образовании" с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 12 июля 1995 г. (13 января 1996 г.) N 12-ФЗ, от 15 октября 1997 г. (16 ноября 1997 г.) N 144-ФЗ (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150; 1997. N 47. Ст. 5341) установил ряд гарантий общедоступности образования и адаптивности его системы к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся.
Федеральный закон от 15 ноября 1995 г. (10 декабря 1995 г.) N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4872) включил ряд норм, направленных на социальную поддержку, помощь и защиту несовершеннолетних сирот, больных, безнадзорных, оставшихся без попечения родителей, испытавших конфликты и жестокое обращение в семье и т.д. Семьям несовершеннолетних, находящимся в трудной жизненной ситуации, оказывается материальная помощь; созданы специализированные учреждения для их социального обслуживания, включая предоставление временного приюта и реабилитацию в территориальных центрах помощи семье и детям либо детям, оставшимся без попечения родителей.
Дополнительные гарантии социальной защиты предусмотрены Законом от 4 декабря 1996 г. (СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880) для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
В соответствии с положениями комментируемой статьи нормы о защите прав и законных интересов несовершеннолетних включены в гражданское, трудовое, жилищное законодательство. В частности, запрещены сделки с приватизированным жильем без согласия органов опеки и попечительства. В административном законодательстве специально предусмотрена ответственность родителей за непосещение детьми школы.
6. Ежегодно около 200 тыс. несовершеннолетних выявляются в качестве участников преступлений (до 12% всех зарегистрированных преступников).
Около 700 тыс. несовершеннолетних состоят на профилактическом учете как склонные к совершению правонарушений. С учетом неблагополучной ситуации с преступностью несовершеннолетних в УК РФ 1996 г. детально урегулированы особенности их ответственности и наказания исходя из необходимости учета личностных особенностей, сочетания максимально защиты законных интересов виновных и справедливости наказания.
Предусмотрена, в частности, широкая возможность замены наказания альтернативными мерами (принудительными мерами воспитательного воздействия). В УК включены также нормы об уголовной ответственности за жестокое обращение с детьми, торговлю ими, усилена ответственность за вовлечение в преступление, пьянство, потребление наркотиков, проституцию, попрошайничество, бродяжничество, за злостное уклонение от уплаты алиментов по решению суда, за сексуальные посягательства на малолетних и несовершеннолетних. Вступил в действие развернутый Федеральный закон "Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" от 21 мая 1999 г. (24 июня 1999 г.) N 120-ФЗ (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177).
7. В соответствии со ст. 72 Конституции защита семьи, материнства, отцовства и детства находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Статья 132 Конституции устанавливает, что вопросы местного значения, относящиеся к этой сфере, решают органы местного самоуправления. Например, в Карелии, Омской, Псковской, Свердловской, Тверской и других областях принят ряд региональных законодательных актов о защите семьи и детства. Вместе с федеральным законодательством они составляют единую систему реализации положений ст. 38 Конституции, существенно расширяя организационное, методическое и ресурсное обеспечение предусматриваемых мер.