1. Закрепленное в ст. 22 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) право каждого члена общества на социальное обеспечение гарантируется в Российской Федерации каждому гражданину. Россия как социальное государство берет на себя обязательства по предоставлению социальной помощи нуждающимся в ней гражданам. Социальное обеспечение лиц, не имеющих гражданства, иностранных граждан, проживающих на территории Российской Федерации, по общему правилу, производится на основании ратифицированных международных и межправительственных договоров.
Проведение такой социальной политики, которая бы обеспечивала достаточный жизненный уровень каждого члена общества, в том числе и в случаях, когда он по независящим от него причинам не может трудиться - одна из задач социального государства (см. комментарий к ст. 7). Важнейшим условием ее реализации является создание эффективной системы социального обеспечения. Она включает в себя комплекс мер, принимаемых государством по обеспечению и обслуживанию граждан в старости, при инвалидности, в случае потери кормильца, в период безработицы, болезни, беременности и в иных жизненных ситуациях, когда они не могут использовать свой труд для систематического получения дохода либо вознаграждения за труд. Основания предоставления социальной помощи устанавливаются государством в зависимости от его социально-экономического развития, поэтому их перечень не может быть исчерпывающим. С развитием экономики должна улучшаться и система социального обеспечения.
В связи с этим в ч. 1 ст. 39 указываются лишь основные случаи, с наступлением которых связывается обязанность государства по социальному обеспечению. Иные случаи, согласно данной норме, могут устанавливаться законом. В настоящее время к ним относятся, например, наличие статуса безработного, нахождение в отпуске по беременности и родам, погребение умершего и др.
Основными видами социального обеспечения являются пенсии, пособия, различные социальные услуги. Социальное обеспечение предоставляется в денежной (пенсии, пособия) и натуральной форме (социальное обслуживание).
Социальное обслуживание включает в себя совокупность социальных услуг (уход, организация питания, содействие в получении медицинской, правовой, социально-психологической и натуральных видов помощи, помощи в профессиональной подготовке, трудоустройстве, организации досуга и др.). Так, в соответствии с Федеральным законом от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198) граждане пожилого возраста (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет) и инвалиды (в том числе дети-инвалиды), нуждающиеся в постоянной или временной посторонней помощи в связи с частичной или полной утратой возможности самостоятельно удовлетворять свои способности к самообслуживанию и (или) передвижению, имеют право на социальное обслуживание, осуществляемое в государственном, муниципальном и негосударственном секторах системы социального обслуживания (ст. 5). Законом устанавливаются такие формы социального обслуживания как социальное обслуживание на дому (включая социально-медицинское обслуживание); полустационарное и стационарное обслуживание в специальных учреждениях (домах-интернатах, пансионатах и др.); срочное социальное обслуживание; социально-консультативная помощь. В Законе определяется перечень основных гарантированных государством услуг.
В соответствии со ст. 4 указанного Закона постановлением Правительства Российской Федерации от 25 ноября 1995 г. N 1151 утвержден Федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания, включающий около 100 видов услуг (СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4798). Он является базовым, подлежит ежегодному пересмотру, при этом сокращение объема предусмотренных в нем услуг не допускается (ст. 4 указанного Закона).
Граждане свободны в выборе услуг. В установленных законом случаях они могут им оказываться бесплатно или с частичной оплатой. Иногда граждане имеют право самостоятельно определять из предусмотренных законодательством вариантов форму социального обеспечения. Так, в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 146) они могут бесплатно получить набор гарантированных государством ритуальных услуг (ст. 9) либо социальное пособие на погребение (ст. 10).
В отдельных случаях граждане имеют право выбора вида пенсии. Например, при наличии одновременно и права на получение пенсии по случаю потери кормильца, и права на пенсию по возрасту можно получать пенсию по любому из этих оснований.
Государственная политика в области социальной защиты касается и сферы предоставления различных льгот и компенсационных выплат, что также направлено на повышение уровня материальной обеспеченности граждан.
Количество предоставляемых гражданину социальных услуг законом не ограничивается и не зависит от получения (или неполучения) им других форм социального обеспечения. В некоторых случаях законодатель даже специально акцентирует это право, что предусмотрено, например, ст. 27, 31 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563).
Социальное обеспечение осуществляется за счет системы социального страхования и национальной системы социального обеспечения. Фонды социального страхования образуются в основном из страховых взносов работодателей и дотаций государства. Работающие граждане уплачивают страховые взносы только в Пенсионный фонд Российской Федерации, однако они могут участвовать и в пополнении Фонда социального страхования Российской Федерации, Государственного фонда занятости населения Российской Федерации и фондов обязательного медицинского страхования. В соответствии со ст. 22 ТК РФ обязательному социальному страхованию подлежат все работники. Национальная система социального обеспечения формируется в основном за счет налогов.
К системе социального обеспечения могут быть отнесены также некоторые гражданско-правовые формы обеспечения нетрудоспособных, например, возмещение вреда, алименты.
В ч. 1 ст. 39 предусмотрено, что социальное обеспечение гарантируется в случаях, установленных законом. Поскольку социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), то по этим вопросам могут издаваться федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Это положение относится и к ч. 2 ст. 39, в которой определено, что государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.
2. Государственные пенсии и социальные пособия являются основными видами социального обеспечения. Социальная значимость, например, пенсионного обеспечения определяется тем, что оно затрагивает жизненно важные интересы престарелых, инвалидов и членов семей, потерявших кормильца. Поэтому не случайно, что гарантированность пенсий и пособий специально закрепляется Конституцией в отдельной норме.
В настоящее время законодательством предусмотрены различные виды пенсий: по возрасту; за выслугу лет; по инвалидности, по случаю потери кормильца; социальные пенсии. Они устанавливаются в виде периодических денежных выплат. В связи с трудовой и иной общественно полезной деятельностью выплачиваются трудовые пенсии. Социальные пенсии назначаются нетрудоспособным гражданам, не имеющим права на трудовую пенсию. Право на трудовую пенсию по старости имеют мужчины, достигшие возраста 60 лет, и женщины, достигшие возраста 55 лет. Трудовая пенсия по старости назначается при наличии не менее пяти лет страхового стажа (ст. 7 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" - СЗ Российской Федерации. 2001. N 52. Ст. 4920). Некоторые категории трудящихся имеют право на пенсию в более раннем возрасте, например, работавшие на подземных работах, в горячих цехах, на работах с вредными и другими тяжелыми условиями труда.
Государственные пенсии для отдельных категорий граждан устанавливаются также специальными законами. К их числу, например, относятся Закон Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-I "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" (Ведомости РФ. 1993. N 9. Ст. 328); Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-I "О занятости населения в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1915) и др.
Реформирование действующей системы пенсионного обеспечения в России проводится в соответствии с Концепцией, одобренной Правительством Российской Федерации постановлением от 7 августа 1995 г. N 790 (СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3388). В ней, в частности, предусматриваются меры по развитию существующих форм пенсионного обеспечения путем установления трехуровневой системы пенсионного обеспечения: первый уровень - базовая пенсия (которая должна заменить социальную пенсию); второй - трудовая (социальная) пенсия; третий - негосударственные пенсии. В концепции также содержится ряд предложений по изменению: условий предоставления и размеров пенсий в зависимости от заработка и объема участия в социальном страховании каждого конкретного лица с учетом продолжительности страхования и величины взносов; порядка выплаты пенсий и их индексации; организации управления пенсионной системой; упорядочению пенсионных льгот в связи с условиями труда; персонификации учета страховых взносов. Пенсионную реформу планируется проводить в три этапа в течение нескольких лет. На третьем этапе (начиная с 1998 г.) предполагается ее завершение.
Социальные пособия представляют собой денежные выплаты, предоставляемые в целях компенсации временно утраченного заработка либо дополнения трудовых и иных законных доходов лиц (семей) в целях социальной поддержки при повышенных расходах, связанных, как правило, с рождением и воспитанием детей. Установлены различные виды пособий: по временной нетрудоспособности (в случае болезни, ухода за больным членом семьи, карантина и т.п.); по беременности и родам; ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет; единовременное пособие по случаю рождения ребенка; пособия гражданам, имеющим детей; пособие по безработице; пособие на погребение и др.
В настоящее время регулирование социальных пособий не упорядочено, состоит из множества законов и иных нормативных правовых актов. Однако законодательная практика свидетельствует о возможности кодификации норм, составляющих такой институт социальной защиты, как пособия. Так, в 1995 г. были кодифицированы нормы, регулирующие вопросы предоставления пособий беременным женщинам и женщинам, имеющим малолетних детей, путем принятия Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1929) и утверждения постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1995 г. N 883 Положения о порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей (СЗ РФ. 1995. N 37. Ст. 3628). Подобную работу желательно проделать и по другим видам пособий.
3. Положение нормы ч. 3 ст. 39 отражает стремление государства к созданию многоуровневой системы социальной защиты, включающей негосударственные формы социального обеспечения, в том числе и путем добровольного социального страхования.
Добровольное социальное страхование появилось в России после издания Указа Президента Российской Федерации от 16 сентября 1992 г. N 1077 "О негосударственных пенсионных фондах" (САПП. 1992. N 12. Ст. 925). Деятельность негосударственных пенсионных фондов регулируется Федеральным законом от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" (СЗ Российской Федерации. 1998. N 19. Ст. 2071)
В последнее время стали появляться такие организационно-правовые формы негосударственного социального обеспечения, как производственное или профессиональное и муниципальное. В соответствии со ст. 13 Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 г. N 2490-I "О коллективных договорах и соглашениях" (Ведомости РФ. 1992. N 17. Ст. 890) в коллективные договоры и соглашения могут включаться условия о предоставлении работникам дополнительных (по сравнению с установленным законодательством) социальных льгот, например, единовременных пособий при выходе на пенсию, ежемесячных доплат к государственным пенсиям по возрасту и инвалидности, пособий по безработице, по уходу за ребенком и др. Эти выплаты осуществляются как за счет текущих доходов организаций, так и из фондов накопления страховых взносов (например, при дополнительном пенсионном обеспечении), в пополнении которых участвуют работодатель и работник.
В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506) и законами, регулирующими вопросы социального обеспечения граждан, органы местного самоуправления оказывают социальную поддержку населению.
Негосударственный сектор социального обслуживания объединяет учреждения социального обслуживания, деятельность которых основана на формах собственности, не относящихся к государственной и муниципальной, а также лиц, осуществляющих частную деятельность в сфере социального обслуживания. К негосударственному сектору социального обслуживания относятся общественные объединения, в том числе профессиональные ассоциации, благотворительные и религиозные организации, деятельность которых связана с социальным обслуживанием граждан пожилого возраста и инвалидов.
В ст. 39 Конституции благотворительность рассматривается как одно из средств улучшения социального обеспечения граждан. С принятием Федерального закона от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3340) этот вид помощи нуждающимся называется благотворительной деятельностью. В ст. 1 Закона она определяется как добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки.
Позиция государства в вопросе развития добровольного социального страхования, дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности четко выражена в ч. 3 ст. 39 словом "поощряются". Это значит, что порождается обязанность государства обеспечивать становление этих форм, принимать организационно-правовые и финансовые меры, направленные на стимулирование граждан участвовать в их создании и функционировании.