1. Статус республики в соответствии с федеральной Конституцией характеризуется прежде всего тем, что она является государством. Особенности ее конституционно-правового положения заключаются в следующем. Как государство, она имеет свою конституцию и законодательство, государственные символы (герб, флаг, гимн), соответствующие названия органов власти (президент, парламент, правительство, министерства и т.п.). Республика вправе в соответствии со ст. 68 Конституции Российской Федерации устанавливать свой государственный язык, который в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республики употребляется наряду с государственным языком Российской Федерации. Некоторые республики ввели также республиканское гражданство.
Как и другие субъекты Федерации, республика имеет свою территорию, которая не может быть изменена без ее согласия, свои предметы ведения и полномочия. Через свои органы государственной власти республика вправе заключать договоры и соглашения с федеральными органами государственной власти. Она представлена в Совете Федерации Федерального Собрания, имеет право законодательной инициативы, право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации, право одобрять или отклонять поправки к главам 3-8 Конституции, обращаться с запросами в Конституционный Суд.
В соответствии со своей Конституцией Российская Федерация устанавливает федеральным законом общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти республик, как и других субъектов Российской Федерации. Такой Федеральный закон - "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - был принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 22 сентября 1999 г. и подписан Президентом Российской Федерации 6 октября 1999 г. (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005).
Некоторые особенности положения республик не ведут к их особому статусу в составе Российской Федерации, они равноправны с другими субъектами Федерации (см. комментарий к ст. 5).
Конституция республики имеет высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению республики, прямое действие и применяется на всей территории республики.
В конституции республики ее статус развивается и конкретизируется. Например, в Конституции Республики Марий Эл говорится, что она "располагает всей полнотой государственной власти на своей территории, за исключением полномочий, закрепленных за Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором" (ст. 4, ч. 1). Способ принятия конституции определяется самой республикой. Так, конституции Республики Дагестан, Республики Марий Эл, Республики Мордовия, Степное уложение Республики Калмыкия приняты Конституционными собраниями этих республик; Конституция Республики Ингушетия - всенародным голосованием; конституции других республик - законодательными собраниями. Конституция республики не нуждается в утверждении каким-либо федеральным органом государственной власти.
Основной закон Республики Калмыкия называется не конституцией, а Степным уложением. Но оно, определяя конституционное положение республики в составе Российской Федерации, отличается лишь другим наименованием.
2. Статус всех других, кроме республик, субъектов Российской Федерации характеризуется тем, что они не являются государствами. Их статус определяется Конституцией Российской Федерации и уставами, которые принимаются ими самостоятельно, не утверждаются и не регистрируются каким-либо федеральным органом государственной власти. В федеральной Конституции установлено, что уставы принимаются законодательными (представительными) органами соответствующих субъектов Российской Федерации в отличие от республик, которые сами определяют способ принятия своих конституций.
Устав субъекта Федерации по своему значению и роли аналогичен конституции республики. Некоторые из уставов именуются основным законом. Они имеют высшую юридическую силу по отношению к другим правовым актам субъектов Федерации. Об этом, в частности, говорится в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области. В соответствии с постановлением "Устав занимает особое, а именно высшее, место в иерархии нормативных актов, принимаемых законодательным органом области" (ВКС. 1996. N 1).
По структуре и содержанию уставы существенно различаются. Так, Устав Нижегородской области состоит из семи разделов, включающих 16 глав и 64 статьи. Устав Тамбовской области состоит из 12 разделов, включающих 60 глав и 125 статей. Однако предметы регулирования и одного, и другого по существу одинаковы.
3. Частью 3 комментируемой статьи предусматривается возможность принятия федерального закона об автономной области и о каждом автономном округе. Но такой закон может быть принят только по усмотрению самого субъекта Федерации, точнее - по представлению его законодательного и представительного органа. Пока ни автономная область, ни один из автономных округов с таким представлением не выступили, поэтому возможность принятия закона до настоящего времени не реализована. Принятие закона об автономной области или автономном округе не исключает реализации ими права иметь свой устав, которым определяется их статус, организация органов законодательной и исполнительной власти и др.
4. Специфика статуса автономных округов заключается в том, что все они, за исключением Чукотского автономного округа, который непосредственно входит в состав Российской Федерации (Ведомости РФ. 1992. N 28. Ст. 1618), включены в состав края или области. Несмотря на это, автономный округ не утрачивает государственно-правовых атрибутов статуса самостоятельного субъекта Федерации. Это подтвердил и Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11 мая 1993 г. N 9-П по делу о Чукотском автономном округе, в котором констатировалось, что нахождение автономного округа в крае или области, равно как и выход из них, не влияют на его конституционно-правовой статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации. По мнению Конституционного Суда, нахождение автономного округа в крае или области не означает поглощения его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации (ВКС РФ. 1994. N 2-3. С. 54). В соответствии с этим отношения между краем, областью и входящим в их состав автономным округом по идее должны строиться на партнерской, равноправной основе, поскольку автономный округ не соподчиняется с краем, областью. Такие отношения могут быть урегулированы федеральным законом и договором между органами государственной власти округа и органами государственной власти края или области.
И все же вхождение автономных округов в состав края и области не может не породить особых отношений между этими субъектами Российской Федерации. Такие отношения должны быть отражены прежде всего в их учредительных документах - уставах. Однако в принятых некоторыми автономными округами уставах, например в Уставе Ямало-Ненецкого автономного округа, подобные положения отсутствуют, что в конкретном случае было расценено органами власти Тюменской области, в состав которой входит названный автономный округ, как стремление округа в одностороннем порядке изменить свой статус, что по Конституции Российской Федерации недопустимо.
Отношения автономного округа с краем, областью, в состав которых он входит, должны быть отношениями равных, а не соподчиненных друг с другом составных частей единого целого; эти отношения могут быть установлены такими договорами между ними, полнота и содержание которых зависит от договаривающихся сторон. На это и обратил внимание Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 17 июля 1996 г. об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области.
Как отмечается в определении Конституционного Суда, взаимоотношения автономного округа и края (области), в состав которого он входит, отличаются от их отношений с другими субъектами Федерации. Вхождение автономного округа в край (область) обязывает оба субъекта Федерации строить свои взаимоотношения с учетом исторически сложившихся на момент принятия Конституции Российской Федерации и не противоречащих ей государственно-правовых реалий. Оно предполагает определенное распространение на основе взаимного согласия и договоренностей юрисдикции органов государственной власти края (области) на территорию автономного округа. Край (область) и входящий в него автономный округ обязаны в интересах населения поддерживать сложившиеся территориальные, экономические, политические, социальные, этнические и иные отношения посредством различных форм взаимодействия, включая перераспределение предметов ведения и полномочий, их делегирование, совместное осуществление, не допуская односторонних, не согласованных друг с другом действий в сфере общих интересов края (области) и автономного округа. Поскольку к моменту принятия определения Конституционного Суда отсутствовали предусмотренные ст. 66 (ч. 4) Конституции Российской Федерации федеральный закон и (или) договор, Конституционный Суд воздержался от определения конкретных условий взаимоотношений Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов. В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации считает наиболее правильным в сложившейся ситуации урегулирование самими субъектами Российской Федерации имеющихся между ними разногласий, поскольку Конституция Российской Федерации отдает предпочтение именно этому основанному на равноправии способу, и для такого решения вопроса, по мнению Конституционного Суда, имеются все необходимые предпосылки (СЗ РФ. 1996. N 31. Ст. 3837). Позднее, однако, Конституционный Суд был вынужден вновь обратиться к данной проблеме в постановлении о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области (СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3581). Указанное постановление сыграло позитивную роль в нормализации взаимоотношений автономных округов и соответствующих краев, областей. В частности, в соответствии с Соглашением между органами государственной власти области и входящих в нее округов от 8 сентября 1997 г., которым определялись квоты последних в областном законодательном органе и порядок избрания в него депутатов, прошли выборы в областную Думу с участием избирателей, проживающих в автономных округах. В уставы Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов внесены изменения и дополнения.
5. Часть 5 комментируемой статьи предусматривает возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации. Это может быть осуществлено по взаимному согласию Федерации и субъекта, что означает невозможность изменения статуса субъектом Федерации в одностороннем порядке. Процедуры изменения статуса субъекта Федерации будут установлены федеральным конституционным законом, принятие которого предусмотрено Конституцией.
Поскольку субъекты Российской Федерации "между собой равноправны" (см. комментарий к ст. 5) и этот принцип основ конституционного строя не может быть нарушен изменением статуса субъекта Российской Федерации, речь может идти о переходе субъекта Федерации из одного вида в другой согласно перечню, предусмотренному ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации. При таком изменении новый статус должен соответствовать основам конституционного строя и принципам федеративного устройства, закрепленным Конституцией. В соответствии с этим не могут влечь за собой изменения статуса субъекта Российской Федерации: а) изменение наименования субъекта Федерации; б) изменение границ между субъектами в соответствии с ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации; в) изменение полномочий в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции; г) изменение отношений между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края (области), в состав которого он входит в соответствии с ч. 4 ст. 66 Конституции.
Вопрос об изменении статуса субъекта Российской Федерации мог бы быть решен в следующем порядке. Орган законодательной власти субъекта Федерации, используя принадлежащее ему право законодательной инициативы, вносит в соответствии с принятым им решением проект соответствующего закона в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. По вопросу об изменении статуса субъекта Федерации принимается в порядке, предусмотренном Конституцией, федеральный конституционный закон, а затем в ч. 1 ст. 65 Конституции вносятся изменения.