Формула комментируемой статьи "в ведении Российской Федерации находятся" включает перечень конкретных предметов ведения Российской Федерации как сфер общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией Российской Федерации исключительно к компетенции Российской Федерации. Все указанные предметы ведения закреплены непосредственно за федеративным государством, составляют существенный элемент статуса Российской Федерации. В комментируемой статье установлен так называемый закрытый перечень (от п. "а" до п. "т") предметов ведения Российской Федерации.
а) Порядок принятия и изменения действующей Конституции Российской Федерации - предмет регулирования самой Конституции (см. также комментарий к Преамбуле и главе 9).
Системный анализ конституционных норм позволяет сделать вывод о том, что никакая поправка не должна приводить к нарушению Конституции как органически целостного правового акта, противоречить основам конституционного строя, препятствовать непосредственному действию прав и свобод человека и гражданина, а также деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях разделения властей и федеративного устройства государства. Поскольку Конституцией (ст. 136) допускаются поправки только к ее главам (с третьей по восьмую), то поправкой не может быть исключена из конституционного текста ни одна из указанных глав. На конституционные поправки распространяется требование ч. 2 ст. 16 Конституции, в соответствии с которой никакие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя (ст. 1-16).
В рамках названных конституционных критериев возможно оценивать Федеральный закон от 6 февраля 1998 г. (4 марта 1998 г.) N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1146). Так исключительно законодательного регулирования требует порядок направления конституционных поправок на рассмотрение органам законодательной власти субъектов Российской Федерации, проверки соблюдения процедуры одобрения поправок, способ учета одобренной поправки в конституционном тексте (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 12-П (СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4408).
К ведению Российской Федерации отнесено также принятие и изменение федеральных законов. Под "федеральными законами" понимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, а по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы (см. также комментарий к чч. 1 и 2 ст. 76).
К 2003 г. приняты и вступили в силу 13 федеральных конституционных законов и более 500 федеральных законов (без учета законов о внесении изменений) (их наименований), 420 федеральных законов о ратификации (денонсации) международных договоров Российской Федерации, 8 постановлений Государственной Думы об амнистии. Всего на 2003 год действовали более 1100 федеральных нормативных законодательных актов. В структуре принятых федеральных законов (их наименований) около 300 - законы о ратификации международных договоров и соглашений, а более 300 - о внесении изменений и дополнений в действующие законы. Всего с учетом законов принятых до Конституции Российской Федерации 1993 г. и сохраняющих свою силу в Российской Федерации действует более 1850 законов.
В ведении Российской Федерации находится контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов. Властными полномочиями по осуществлению такого контроля различные государственные институты наделены как непосредственно Конституцией и федеральными законами (Президент Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, палаты Федерального Собрания, Правительство Российской Федерации), так и только федеральными законами (Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и соответствующие федеральные суды общей юрисдикции и арбитражные суды, Прокуратура Российской Федерации, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека). См. об этом также в комментариях соответствующих статей.
б) Отнесение к ведению Российской Федерации федеративного устройства и территории Российской Федерации означает прежде всего правовое регулирование этих важнейших для государства и его устройства вопросов непосредственно Конституцией (см. также комментарий к ст. 1, 4, 5, 11, главы 3). Провозглашение Российской Федерации - России федеративным государством и установление принципов его государственного устройства отнесены к основам конституционного строя. Поэтому отказ от существующего федеративного устройства означал бы одновременно и отказ от действующей Конституции, ее пересмотр. Вместе с тем Конституция допускает развитие регулируемых ею конституционно-федеративных отношений, что может быть реализовано путем внесения поправок в главу 3 "Федеративное устройство", а также принятия соответствующих федеральных законов. В частности таковым является Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ.
В Конституции решаются важнейшие вопросы федеративного устройства России (см. ст. 65-69, 71-79).
Непосредственно Конституцией предусматривается необходимость системы федеральных конституционных законов и федеральных законов по вопросам федеративного устройства (см. ст. 65, 66, 70, 77).
Одним из существенных элементов реального федеративного устройства России выступают договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Соответствующие отношения и процедуры в настоящее время регулируются Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ с изм. и доп. от 20 мая 2002 г. N 52-ФЗ.
Из всеобщей конституционной обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы вытекает и безусловная необходимость для субъектов правоотношений следовать нормам о федеративном устройстве государства. Вместе с тем ряд специальных полномочий по обеспечению статуса и предметов ведения Российской Федерации, статуса и предметов ведения ее субъектов Конституцией и законами возлагается на Президента Российской Федерации, Совет Федерации, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации (см. также комментарий к ст. 15, 72 п. "а", 80, 85, 102, 106, 114, 125).
Вопросы федеративного устройства Российской Федерации не следует смешивать с вопросами устройства (статуса) субъекта Российской Федерации. Если первое - предмет исключительного ведения Российской Федерации, то статус субъекта Российской Федерации, установление системы общих принципов организации его органов государственной власти - предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов (см. также комментарий к ст. 66, ч. 1 п. "н" ст. 72 и 77).
в) Территория Российской Федерации как предмет ее исключительного ведения может быть определена как пространственные пределы суверенитета Российской Федерации. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, границы между которыми могут быть изменены только с их взаимного согласия, а также внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Конституцией установлены суверенные права Российской Федерации в отношении ее территории, действия на ней принципа единого общероссийского экономического пространства. По вопросам данного предмета ведения действуют федеральные законы: "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ (с изм. и доп. от 8 августа 2001 г. N 26-ФЗ и от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ); "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ; "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ (с изм. и доп. от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ и 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ), заключаются и ратифицируются соответствующие международные договоры (см. также комментарий к ст. 4, 67 и 74).
Отнесение регулирования прав и свобод к исключительному ведению Российской Федерации прежде всего означает, что в государстве обеспечивается высший уровень их регулирования, а именно непосредственно Конституцией, в специальной Главе 2 "Права и свободы человека и гражданина".
Конституционным принципом является также регулирование прав и свобод в форме закона. Так в указанной главе 2, определяющей перечень признанных прав и свобод человека и гражданина, ссылки на соответствующие законы, которые должны быть приняты и применяться в процессе их реализации и защиты, имеются более чем в двадцати статьях. При этом отсутствие указанных законов не ограничивает прав и свобод, поскольку они являются непосредственно действующими. Субъекты Федерации и муниципальные образования не вправе ограничивать круг прав и свобод человека и гражданина и их непосредственное действие. (см. также комментарий к ст. 18). Конституция запрещает применение любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы для всеобщего сведения (см. также комментарий к ст. 15).
Защита прав и свобод - предмет ведения Российской Федерации и одновременно сфера совместного ведения Федерации и ее субъектов (п. "б" ч. 1 ст. 72). Практически это означает, что, с одной стороны, федеральный уровень регулирования и защиты прав и свобод не может быть ни в какой форме умален субъектами Федерации, а, с другой, - что те же субъекты Федерации несут конституционную обязанность защищать права и свободы любого человека и гражданина на своей территории, вправе расширять федеральные гарантии их защиты. Конституции (уставы), законы, иные правовые акты субъектов Федерации не вправе устанавливать какие бы то ни было ограничения перечня и действия прав и свобод, мер их защиты, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Конституцией определено, что защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства (см. также комментарий к ст. 2, 45), а также федеральных органов государственной власти - Президента Российской Федерации (п. 2 ст. 80, ч. 1 ст. 82, ч. 2 ст. 85), палат Федерального Собрания (ст. 102, 103, 106), Правительства Российской Федерации (ст. 114), органов государственной власти субъектов Федерации (п. "б" ч. 1 ст. 72, ст. 73, ч. 2 ст. 85), органов местного самоуправления (п. 2 ст. 15, ч. 1 ст. 132). Кроме того, установлен конституционный принцип, в соответствии с которым каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (п. 2 ст. 45).
Действует конституционный институт судебной защиты прав и свобод. В соответствии с ним должна устанавливаться система органов судебной власти и в целом строиться судопроизводство. При это судебная защита не ограничивается национальным судом. Если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства защиты, каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека. Вместе с тем обязанностью любого суда Российской Федерации при разрешении вопросов о правах и свободах является применение не только внутригосударственного законодательства, но и общепризнанных принципов и норм международного права и норм международных договоров Российской Федерации (см. также комментарий к ст. 15, 18, 46, 47, 49-52, 123, ч. 4 ст. 125).
В ведении Российской Федерации как суверенного государства находится гражданство в Российской Федерации (ст. 71 п. "в"), которым охватывается и понятие "гражданство Российской Федерации" (см. комментарий к ст. 6). В практическом плане это означает, что к исключительному ведению Федерации относится и федеральное гражданство и установление правовых норм по вопросам "гражданства в Российской Федерации" обязательных для субъектов Федерации.
Действует Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" от 29 мая 2002 г. N 61-ФЗ. Вопросы гражданства регулируются также международными договорами Российской Федерации. При этом исходным всегда выступает положение гражданства Российской Федерации как одной из основ конституционного строя, согласно которой оно является единым и равным независимо от оснований приобретения, а каждый гражданин имеет равный конституционный статус на территории Российской Федерации (ст. 6).
В качестве особого предмета ведения Федерации Конституция закрепляет регулирование и защиту прав национальных меньшинств. При этом их права гарантируются как в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, так и федеральными законами. На обеспечение прав и интересов национальных меньшинств направлены, в частности, федеральные законы от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", от 20 июля 2002 г. N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (с изм. и доп. от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ), "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ.
Вместе с тем защита прав национальных меньшинств, а также защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей, одновременно является и предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это означает также и обязанность субъектов Федерации гарантировать защиту прав национальных меньшинств в своих конституциях (уставах) и законах, в осуществлении принадлежащей им государственной власти (см. также комментарий к ст. 69 и ч. 1 п. "б" ст. 72).
Права и свободы человека и гражданина согласно Конституции (ст. 18) определяют смысл, содержание и применение любых законов. Вместе с тем в правовой системе Российской Федерации имеется значительный массив законов, главным содержанием которых является именно регулирование и защита прав и свобод.
г) К ведению Федерации отнесено установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности. Для уяснения содержания данного конституционного понятия принципиальное значение имеет постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. N 2-П по делу о толковании статьи 71 (пункт "г") и ряда других статей Конституции Российской Федерации. Статья 71 (п. "г") Конституции, сказано в этом постановлении, исходит из внутреннего органического единства системы федеральных органов государственной власти, вытекающего из ст. 3 (п. 1) Конституции, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, и находящего отражение в положениях ст. 5 (п. 2), провозглашающей единство системы государственной власти в качестве одной из основ федеративного устройства Российской Федерации (ВКС. 1999. N 3).
Под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, согласно указанному постановлению, следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов.
С понятием "система федеральных органов власти" связаны понятия "система федеральных органов исполнительной власти" ("система исполнительной власти", ст. 77 ч. 2) и "система федеральных органов судебной власти" ("судебная система", ст. 118 ч. 3). Согласно названному постановлению Конституционного Суда в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов. По вопросам не урегулированным законами такое регулирование в форме указов вправе также осуществлять Президент Российской Федерации (см., например, Указ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"). Система органов судебной власти в соответствии с Конституцией (глава 7) устанавливается Федеральным конституционным законом 1-ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" с изм. и доп. от 15 декабря 2001 г. N 5-ФКЗ.
Формирование федеральных органов государственной власти - предмет регулирования прежде всего самой федеральной Конституции (п. 4 ст. 81, п. 2 ст. 96, п. 1 ст. 102, п. 1 ст. 103, ст. 111, пп. 1, 2 ст. 128). По вопросам порядка формирования этих органов действуют также федеральные законы: от 31 декабря 1999 г. (с изм. и доп. от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ) N 228-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"; от 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"; от 27 июня 1999 г. N 121-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп. от 12 апреля 2001 г. N 35-ФЗ, от 10 июля 2001 г. N 89-ФЗ, от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ). Соответствующие вопросы урегулированы также в федеральных конституционных законах: от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"; от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (с изм. и доп. от 8 февраля 2001 г. N 1-ФКЗ и 15 декабря 2001 г. N 4-ФКЗ); от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации".
В целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий учрежден институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в семи федеральных округах (Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849).
д) В ведении Российской Федерации находится Федеральная государственная собственность и управление ею. Это также означает, что Российская Федерация как публично-правовое образование выступает субъектом права федеральной государственной собственности и управляет ею через систему федеральных органов государственной власти. Соответствующие органы выступают от имени Федерации в имущественном обороте и в пределах своих полномочий призваны осуществлять возложенные на них правомочия собственника.
Федеральная собственность является необходимой материальной основой выполнения федеративным государством своих функций. Отнесение видов имущества к федеральной государственной собственности и установление ее пообъектного состава - предмет конституционного, законодательного и иного правового регулирования. Ряд видов объектов собственности (а не только сфер общественных отношений) названы в Конституции как предметы исключительного ведения Российской Федерации: средства федерального бюджета и федеральных фондов, федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, оборонное производство, производство ядовитых веществ и наркотических средств и др. (см. также комментарий к пп. "з", "и", "м" ст. 71). Другие виды объектов федеральной собственности имеющие назначением реализацию исключительных полномочий Федерации, вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов, определяются федеральными законами, принимаемыми в порядке ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией (п. "о" ст. 71) основополагающее регулирование института федеральной собственности содержится в Гражданском кодексе Российской Федерации (N 51-ФЗ от 24 октября 1994 г. в ред. от 8 июля 1999 г. с изм. и доп.). Согласно ст. 214 ГК РФ к государственной собственности относится земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований. Отнесение государственного имущества к федеральной государственной собственности должно устанавливаться федеральным законом.
Управление федеральной собственностью - предмет ведения Федерации и одно из конституционных полномочий, закрепленных исключительно за Правительством Российской Федерации (ст. 114). Гражданский кодекс, устанавливая, что субъектом права федеральной государственной собственности является в целом Российская Федерации как публично-правовое образование, определяет, что федеральные органы государственной власти выступают в имущественном обороте от имени государства и осуществляют возложенные на них правомочия собственника в соответствии со своей компетенцией (п. 3 ст. 214, ст. 125 ГК РФ). Российская Федерация в лице Президента, Парламента и Правительства устанавливают правовые режимы федерального имущества, порядок и систему органов управления федеральным имуществом, в том числе находящимся за рубежом. Действует Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".
В управлении федеральной собственностью участвуют в пределах предоставленных им полномочий федеральное Министерство государственного имущества, другие федеральные органы исполнительной власти. Вопросы о спорах об имуществе, относящимся к федеральной государственной собственности, разрешаются арбитражными судами. Имеется Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (одобрена постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024) (СЗ РФ. 1999. N 39. Ст. 4626).
е) Установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации, - необходимое средство обеспечения прав и свобод граждан, государственной целостности России, единства системы ее государственной власти. Очевидно, что данный предмет ведения Федерации связан с определением (выбором), обеспечением и реализацией принципиальных направлений внутренней политики государства. При этом речь может идти только о таких вопросах федеральной политики и таких федеральных программах, которые соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Согласно Конституции определение основных направлений внутренней (федеральной) политики государства - прерогатива Президента Российской Федерации.
Обеспечение проведения в Российской Федерации единой внутренней государственной политики (финансовой, кредитной, денежной, в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии) Конституцией возложено на федеральное Правительство (ст. 114). Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в формировании основ федеральной политики, принимая (рассматривая) законы.
Федеральные программы выступают как одно из важных средств реализации федеральной политики. Установлена обязанность федерального Правительства представлять в Государственную Думу перечень программ (с необходимыми данными) как составной части проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год.
Другим путем закрепления основ федеральной политики и средств (включая федеральные программы) ее реализации прежде всего в области экономического, социального и культурного развития является принятие ряда однотипных федеральных законов о государственной политике (регулировании, контроле, поддержке и т.д.) в той или иной области или включение соответствующих положений в другие законы.
Принятие и реализация федеральных программ предусматриваются в договорах и соглашениях о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.
ж) Установление правовых основ единого рынка призвано обеспечивать единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности на всей территории Российской Федерации без каких-либо ограничений (см. также комментарий к ст. 8 и 74). Правовые основы рыночных отношений устанавливаются прежде всего путем принятия в соответствии с Конституцией широкого массива федеральных законов. Важнейшим среди них является Гражданский кодекс Российской Федерации от 21 октября 1994 г., который, в свою очередь, предусматривает принятие и действие системы федеральных законов, призванных регулировать рыночные отношения. Федеральным нормам единого рынка не должны противоречить акты субъектов Федерации.
Финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики - важнейшие элементы рыночных отношений, от состояния и развития которых зависит динамика экономической жизни в стране. Потребность иметь на территории Федерации единый рынок диктует высокую степень централизации регулирования указанных отношений. Конституционно гарантирована коллегиальность в принятии соответствующих решений. Так, например, все принимаемые Государственной Думой федеральные законы по данным вопросам подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (см. также комментарий к ст. 106).
Финансовое регулирование своим предметом имеет правоотношения в сфере финансовой деятельности государства, публично-правовые вопросы состояния и движения денежных средств. Здесь безусловен приоритет федеральных норм. Наряду с общим регулированием по аккумуляции, распределению и использованию государством денежных средств через федеральный бюджет могут выделяться отдельные приоритеты. В их числе, например, финансовые основы местного самоуправления (от 29 апреля 1997 г. N 126-ФЗ с посл. изм. и доп.), финансирование радиационно и ядерно опасных производств и объектов (от 3 апреля 1996 г. N 29-ФЗ), финансирование судов (от 10 февраля 1999 г. N 30-ФЗ) и др. Действует Федеральный закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г. N 198-ФЗ).
Валютное регулирование распространяется на валюту Российской Федерации (средства в рублях в кредитных учреждениях, монеты и банковские билеты Центрального Банка РФ, ценные бумаги в рублях), а также на иностранную валюту и валютные ценности. Законом "О валютном регулировании и валютном контроле" от 9 октября 1992 г. N 3615-I (с изменениями и дополнениями от 29 декабря 1998 N 112-ФЗ, от 5 июля 1999 г. N 128-ФЗ, от 31 мая 2001 г. N 72-ФЗ, устанавливаются правовые средства защиты Российской Федерации в этой сфере, регулируется право собственности на валютные ценности, определяется система валютного контроля.
В соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ Банк России во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля. В этом, согласно Конституции, состоит его основная функция, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти (см. также комментарий к ст. 75).
Банк России является органом государственного валютного регулирования и валютного контроля и осуществляет эту функцию в соответствии с Законом Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" и другими федеральными законами. Обязательной составной частью годового отчета Банка представляемого Государственной Думе должен являться анализ валютного положения и платежного баланса Российской Федерации.
Валютное регулирование и валютный контроль - также полномочие федерального Правительства (Федеральный конституционный закон от 11 апреля 1997 г. (17 декабря 1997 г.) N 2-ФКЗ//СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712). В структуре федеральных органов исполнительной власти имеется Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю.
Центральный Банк России наделен правом осуществлять от своего имени выпуск и эмиссию облигаций (Федеральный закон от 23 июня 1999 г. (8 июля 1999 г.) N 139-ФЗ//СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3472).
Кредитное регулирование как предмет ведения Федерации также осуществляется преимущественно федеральными законами. С 1 января 2000 г. соответствующие вопросы регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Кредитное регулирование в части определения государством статуса и видов кредитных организаций (банков и небанковских кредитных организаций), порядка осуществления ими своей деятельности (операций и сделок, в том числе с ценными бумагами), отношений кредитных организаций и государства и порядка их банкротства, обеспечения стабильности банковской системы, защиты прав вкладчиков и кредиторов, межбанковских отношений и обслуживания клиентов, основ сберегательного дела, бухгалтерского учета в кредитных организациях и надзора за их деятельностью, - также прежде всего вопросы законодательного регулирования. Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" от 2 декабря 1990 г. N 395-I (с посл. изм.) определяет кредитную организацию как юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании лицензии Банка России имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Законом. Положение ч. 2 ст. 29 этого Закона об изменении банком в одностороннем порядке процентной ставки по срочным вкладам граждан признано не соответствующим Конституции РФ как позволяющее банку произвольно снижать ее без указания в законе оснований, обусловливающих такую возможность (постановление Конституционного Суда РФ от 23 февраля 1999 г. N 4-П). В соответствии с Гражданским кодексом (часть первая) кредитные организации могут создаваться в форме акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Действует Федеральный закон от 8 июля 1999 г. "О реструктуризации кредитных организаций" N 144-ФЗ с изм. и доп. 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ.
Отношения в сфере кредитного регулирования строятся также на основе федеральных законов: "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" от 18 сентября 1998 г. (25 февраля 1999 г.) N 40-ФЗ (СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1097), "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" от 12 февраля 1999 г. (5 марта 1999 г.) N 46-ФЗ (СЗ РФ. 1999. N 10. Ст. 1163), "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" от 15 июля 1998 г. (25 февраля 1999 г.) N 39-ФЗ (СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1096), "О лизинге" от 11 сентября 1998 г. (29 октября 1998 г.) N 164-ФЗ (СЗ РФ. 1998. N 44. Ст. 5394), "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумагах" от 15 июля 1998 г. (29 июля 1998 г.) N 136-ФЗ (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3814), "О переводном и простом векселе" от 21 февраля 1997 г. (11 марта 1997 г.) N 48-ФЗ (СЗ РФ. 1997. N 11. Ст. 1238), "О рынке ценных бумаг" от 20 марта 1996 г. (22 апреля 1996 г.) N 39-ФЗ с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 9 октября 1998 г. (26 ноября 1998 г.) N 182-ФЗ, 23 июня 1999 г. (8 июля 1999 г.) N 139-ФЗ (СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918; 1998. N 48. Ст. 5857; 1999. N 28. Ст. 3472), "О бухгалтерском учете" от 23 февраля 1996 г. (21 ноября 1996 г.) N 129-ФЗ с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 24 июня 1998 г. (23 июля 1998 г.) N 123-ФЗ (СЗ РФ. 1996. N 48. Ст. 5369; 1998. N 30. Ст. 3619). В соответствии с Федеральным законом "О реструктуризации кредитных организаций" от 25 июня 1999 г. (8 июля 1999 г.) N 144-ФЗ (СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3477) создано в статусе государственной корпорации Агентство по реструктуризации кредитных организаций. Управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации - полномочие федерального Правительства (ст. 25 Федерального конституционного закона от 11 апреля 1997 г. (17 декабря 1997 г.) N 2-ФКЗ//СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712).
Таможенное регулирование как самостоятельный предмет ведения Федерации призвано обеспечивать защиту экономического суверенитета и экономической безопасности государства, условия развития национальной экономики в системе мирового хозяйства, защиту прав граждан, хозяйствующих субъектов, государственных органов и учреждений, а также соблюдение ими обязанностей в сфере таможенных отношений. Главным комплексным федеральным законом, регулирующим эти отношения, является Таможенный кодекс Российской Федерации от 18 июня 1993 г. N 5221-I, а также Закон РФ "О таможенном тарифе" от 21 мая 1993 г. N 5003-I с последующими изменениями и дополнениями (Ведомости РФ. 1993. N 23. Ст. 821). Последним, в частности, определяются перечни товаров, продукции и услуг, облагаемых таможенным тарифом. Действует Федеральный закон от 14 апреля 1998 г. N 63-ФЗ "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" (с изм. и доп. от 24 июля 2002 г. N 110-ФЗ). Многочисленные нормы таможенного регулирования установлены в международных договорах и соглашениях Российской Федерации (в том числе о таможенных союзах).
Таможенное регулирование и таможенное дело - сфера исключительно внешних (зарубежных) экономических отношений государства. Конституция не допускает установления таможенных границ на территории Российской Федерации (ст. 74).
Денежная эмиссия или эмиссия рубля как единственной денежной единицы в Российской Федерации, - предмет строго ведения Российской Федерации. Конституцией и законом о Банке России осуществление эмиссии наличных денег допускается исключительно (монопольно) Центральным Банком Российской Федерации (см. также комментарий к ст. 75 и ст. 4). Никакие решения в плане денежной эмиссии недопустимы со стороны субъектов Федерации. Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная конституционная функция Центрального банка, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Вместе с тем согласно Федеральному закону "О Центральном Банке Российской Федерации" Государственная Дума Российской Федерации назначает и освобождает от должности членов совета директоров и наблюдательного совета Банка России.
Отнесение к ведению Федерации основ ценовой политики следует соотносить прежде всего с такими основами конституционного строя как характеристика Российской Федерации в качестве социального государства (ст. 7) и гарантированность свободы экономической деятельности (ст. 8). Таким образом основы ценовой политики формируются в рамках общеэкономической политики государства.
Существует, например, практика государственного регулирования тарифов (как разновидности ценовой политики) на продукцию и услуги естественных монополий в области жилищных отношений. Вместе с тем имеется практика прямого регулирования цен органами власти в субъектах Федерации.
В ведении Федерации находятся федеральные экономические службы (федеральные министерства: финансов, экономики, торговли, по антимонопольной политике; система таможенных органов; федеральные службы по валютному и экспортному контролю, по финансовому оздоровлению и банкротству; федеральная комиссия по рынку ценных бумаг; федеральные банки: помимо Центрального Банка России, Сбербанк России, Внешэкономбанк и др.). Обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики Конституцией возложено на федеральное Правительство (ст. 114).
з) Федеральный бюджет является ключевым экономическим и правовым институтом, с помощью которого обеспечивается реализация функций федерального государства в условиях конституционно признанной свободы экономической деятельности. Федеральный бюджет принимается на очередной финансовый год (с 1 января по 31 декабря) в форме федерального закона. Принятие бюджета - право и обязанность палат парламента. Разработка и представление Государственной Думе проекта федерального закона о бюджете, обеспечение исполнения принятого закона о бюджете, представление Государственной Думе отчета об его исполнении - обязанность Правительства Российской Федерации (см. также комментарий к ст. 76 (п. 1), 106, 114).
Основополагающим федеральным законом, регулирующим отношения связанные с процессом формирования и реализации федерального бюджета, как и весь комплекс бюджетных отношений в Федерации, является Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями. Действует Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ с последующими изм. и доп.
Центральным органом в системе исполнительной власти ответственным за подготовку и исполнение федерального бюджета является федеральное Министерство финансов. Органом государственного финансового контроля является образуемая Федеральным Собранием и подотчетная ему Счетная палата (см. также Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ).
Другим инструментом реализации федеративным государством своих экономических, социальных и других функций являются федеральные налоги и сборы. Под налогом понимается обязательный индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в интересах плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).
Федеральными являются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом Российской Федерации, часть первая (от 31 июня 1998 г. N 146-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями) и обязательные к уплате на всей территории Российской Федерации.
Вместе с тем следует иметь ввиду, что положения Налогового кодекса о перечне федеральных налогов вводятся в действие со дня введения в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации (не принят). До этого времени является действующей ст. 19 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2118-I "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1992. N 11. Ст. 527) с последующими изменениями и дополнениями, которой к федеральным налогам отнесены шестнадцать налогов (их видов). Действует в настоящее время и система федеральных законов об отдельных федеральных налогах, изменения и дополнения в которые чаще всего вносятся в ходе рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Вопрос о федеральных налогах и сборах также непосредственно связан с общими принципами налогообложения и сборов в Российской Федерации, что составляет предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов (см. также комментарий п. "и" ч. 1 ст. 72).
Федеральными органами исполнительной власти в сфере рассматриваемых отношений являются Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет, Федеральная служба налоговой полиции и их территориальные органы, а также в пределах своих полномочий другие федеральные органы.
Федеральные фонды регионального развития - целевые средства специально аккумулируемые на федеральном уровне с целью финансирования всех или отдельных субъектов Федерации, федеральных региональных программ. Соответствующие ресурсы предусматриваются в федеральном бюджете.
и) Перечисленные в данном пункте отрасли и объекты (системы, виды деятельности и имущества) жизненно важны для любого государства, тем более для федеративного, и в силу этого отнесены к ведению Федерации.
Федеральные энергетические системы представляют собой единый хозяйственный комплекс, включающий в себя прежде всего различные электрические станции. Формой его объединения является Российское акционерное общество энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" ("РАО ЕЭС"). В 2003 г. принят комплекс федеральных законов, направленных на реформирование как "РАО ЕЭС" так и электроэнергетики в целом.
Ядерная энергетика и расщепляющиеся материалы как предмет ведения Федерации представляют единый комплекс предприятий и организаций связанных с ядерными материалами и производством атомной энергии, развитием атомной науки и техники в мирных и оборонных целях. В силу особого режима соответствующей деятельности, включая обеспечение безопасного использования атомной энергии, является необходимым федеральный уровень ее законодательного регулирования. Российская Федерация является членом Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЕ), руководствуется нормами международного права по обеспечению безопасного использования атомной энергии, перераспределению ядерных материалов. Все ядерные материалы и радиоактивные отходы, имеющие оборонное значение, ядерные установки, радиационные источники находятся в федеральной собственности. Государственное управление в данной области возложено на Министерство энергетики Российской Федерации, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, другие уполномоченные федеральные органы исполнительной власти.
Федеральные транспорт, пути сообщения составляют основу транспортной системы страны и включают железнодорожный, воздушный, морской, речной, трубопроводный транспорт и федеральные автомобильные дороги. Предметом государственного регулирования в этой области выступают отношения с пассажирами, отправителями и получателями грузов и багажа, а также между видами транспорта. В этой сфере в 2002-2003 г.г. принят ряд федеральных законов, направленных на реформирование системы железнодорожного транспорта.
Другие виды федерального транспорта в настоящее время функционируют как акционерные общества, государственное регулирование деятельности которых осуществляется на основе Гражданского кодекса, а также отдельных федеральных законов: Воздушного кодекса (от 19 февраля 1997 г. (19 марта 1997 г.) N 60-ФЗ), Кодекса торгового мореплавания (от 31 марта 1999 г. (30 апреля 1999 г.) N 81-ФЗ) и др.
Федеральные информация как предмет ведения Федерации непосредственно связана с обеспечением конституционного права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (см. также комментарий к ч. 4 ст. 29). Отношения в сфере информации включают большой комплекс вопросов. По вопросам информации действует Федеральный закон от 25 января 1995 г. (20 февраля 1995 г.) N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации", Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-I "О средствах массовой информации" с последующими изменениями и дополнениями, а также федеральные законы: от 5 июня 1996 г. (4 июля 1996 г.) N 85-ФЗ "Об участии в международном информационном обмене", от 18 октября 1995 г. (1 декабря 1995 г.) N 191-ФЗ "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации", от 14 июня 1995 г. (18 июля 1995 г.) N 108-ФЗ "О рекламе", от 23 ноября 1994 г. (29 декабря 1994 г.) N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов", от 23 ноября 1994 г. (29 декабря 1994 г.) N 78-ФЗ "О библиотечном деле" и др.
Федеральная связь включает в себя сети и сооружения электрической и почтой связи (кроме внутрипроизводственных и технологических сетей связи) на территории Федерации, функционирующей как производственно-хозяйственный комплекс. Отношения в области связи регулируются рядом федеральных законов.
Деятельность в космосе как предмет исключительного ведения Федерации регулируется Законом Российской Федерации от 20 августа 1993 г. N 5663-I "О космической деятельности" с изменениями и дополнениями от 29 ноября 1996 г. N 197-ФЗ. Под такой деятельностью понимается любая деятельность, связанная с непосредственным проведением работ по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела. В данной деятельности широко используется международное сотрудничество. Федеральным органом исполнительной власти в этой области является Российское авиационно-космическое агентство.
к) Внешняя политика и международные отношения Российской Федерации как предмет ведения Российской Федерации непосредственно вытекают из ее статуса как суверенного государства обладающего абсолютной правосубъектностью.
Внешняя политика должна соответствовать Конституции и федеральным законам. Определение ее основных направлений является полномочием Президента Российской Федерации. Осуществление мер по реализации внешней политики Российской Федерации Конституцией возлагается на федеральное Правительство (см. также комментарий п. 3 ст. 80, ст. 84, ст. 86, ст. 114).
Под международными договорами Российской Федерации понимаются международные соглашения, заключенные Россией с иностранным государством (государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемые международным правом, независимо от того, содержатся ли такие соглашения в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от их конкретного наименования (п. "а" ст. 2 Федерального закона от 16 июня 1995 г. (15 июля 1995 г.) N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Данный закон устанавливает виды международных договоров Российской Федерации. Ратификация и денонсация международных договоров осуществляется в форме федерального закона принимаемого Государственной Думой и подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации. Решая вопросы международных договоров, Россия как федеративное государство выступает в качестве единого субъекта международного права. Российская Федерация по Соглашению о создании Содружества Независимых Государств приняла на себя международные обязательства по выполнению договоров и соглашений бывшего СССР.
Не вступивший в силу международный договор Российской Федерации может быть оспорен в Конституционном Суде Российской Федерации на предмет его соответствия Конституции Российской Федерации.
Вопросы войны и мира как предмет исключительного ведения Федерации решаются Президентом Российской Федерации и палатами Федерального Собрания Российской Федерации.
К полномочиям Правительства Российской Федерации в сфере внешней политики и международных отношений относится также обеспечение представительства России в иностранных государствах и международных организациях, обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации по международным договорам, отстаивание геополитических интересов России, включая защиту граждан Российской Федерации за пределами ее территории.
л) Внешнеэкономические отношения Российской Федерации. Отказ от всеобщей монополии на внешнюю торговлю (а по сути все внешнеэкономические отношения), стремительный рост числа субъектов внешнеэкономических связей (включая субъекты Федерации, муниципальные образования, любые хозяйствующие организации) обусловили необходимость в новых формах государственного воздействия в интересах защиты экономического суверенитета и экономической безопасности страны.
Традиционным и наиболее масштабным направлением в этой сфере является собственно внешнеторговая деятельность и ее государственное регулирование в новых экономических условиях. Действует Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (от 7 июля 1995 г. (13 октября 1995 г.) N 157-ФЗ с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 6 июня 1997 г. (8 июля 1997 г.) N 96-ФЗ; 23 декабря 1998 г. (10 февраля 1999 г.) N 32-ФЗ), который очерчивает содержание данного предмета ведения Федерации. Исключительно в ведении Федерации находится регламентация порядка вывоза стратегически важных товаров: отдельных видов сырья, вооружений и военной техники, драгоценных металлов и камней и др. Действуют федеральные законы от 14 апреля 1998 г. N 63-ФЗ "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" (с изм. и доп. от 24 июля 2002 г. N 110-ФЗ) и от 18 июля 1999 г. N 183-ФЗ "Об экспортном контроле" с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ.
Федеральным законом от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" с изм. и доп. от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ и от 25 июля 2002 г. N 117-ФЗ регулируются отношения, связанные с государственными гарантиями прав иностранных инвесторов при осуществлении ими инвестиций на территории России.
Имеется практика законодательного регулирования внешнеэкономических связей в рамках отдельных экономических зон, соглашений о разделе продукции. Действует система международных договоров Российской Федерации с зарубежными государствами о поощрении и взаимной защите капиталовложений, о торговом, экономическом, техническом и финансовом сотрудничестве, о рыболовстве и других видах морского промысла и др. Вместе с тем Россия до сих пор не является членом Всемирной торговой организации (ВТО), под эгидой которой функционирует многосторонняя система торговли и которая является важным фактором расширения инвестиций и стимулирования экономического роста.
Осуществление регулирования и государственного контроля в сфере внешнеэкономической деятельности и в сфере международного научно-технического сотрудничества осуществляется Правительством Российской Федерации (Федеральный конституционный законя "О Правительстве Российской Федерации от 11 апреля 1997 г. (17 декабря 1997 г.) N 2-ФКЗ с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ//СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1).
м) Установленные данным пунктом предметы ведения объединены в один комплекс, а деятельность по их реализации вытекающая из суверенитета Российской Федерации имеет целью обеспечение целостности и неприкосновенности территории Федерации, защиту личности, общества и государства.
Оборона и безопасность - предметы ведения и конституционные функции федеративного государства. При этом особую роль Конституция отводит Президенту Российской Федерации, наделяя его статусом Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации. Осуществление мер по обеспечению обороны страны и государственной безопасности Конституцией возложено на Правительство Российской Федерации (см. также комментарий к ст. 83, 87, 102 и 114). Указом Президента Российской Федерации утверждается Военная доктрина Российской Федерации.
Под обороной согласно Федеральному закону от 24 апреля 1996 г. (31 мая 1996 г.) N 61-ФЗ "Об обороне" (с изм. и доп. от 30 декабря 1999 г. N 223-ФЗ) понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к защите от вооруженного нападения, а также защита целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. Важнейшим элементом обороны являются Вооруженные Силы Российской Федерации, а также силы и средства других видов войск: пограничных, внутренних, безопасности, железнодорожных, правительственной связи, гражданской обороны и др. Организация обороны - широкий комплекс отношений, связанных с воинской обязанностью и воинской службой, военным положением, мобилизацией, вооружениями, оборонным производством, землями обороны, гражданской обороной, системами коллективной безопасности и совместной обороны, военной тайной, оборонным бюджетом и т.д. В этой сфере действуют федеральные законы от 6 марта 1998 г. (28 марта 1998 г.) N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" с последующими изменениями и дополнениями; от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (с изм. и доп. от 9 октября 2002 г. N 123-ФЗ); от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" с последующими изменениями и дополнениями; 12 июля 1999 г. N 161-ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих"; от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями; 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями, а также законы о статусе родов войск, по вопросам социальной защиты военнослужащих и др. Государственное управление в области обороны осуществляет Министерство обороны Российской Федерации.
Под безопасностью согласно Закону Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-I "О безопасности" с изменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ от 25 декабря 1992 г. N 4235-I, Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2288 (Ведомости РФ. 1992. N 15. Ст. 769) понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В свою очередь под угрозой безопасности данный закон понимает совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Безопасность обеспечивается проведением единой государственной политики в этой области, выработкой и реализацией системы мер политического, экономического, правового, организационного, информационного и иного характера адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.
Правовую основу безопасности составляют Конституция и федеральные законы, а также международные договоры Российской Федерации, т.е. речь идет о правовой системе государства в целом. Вместе с тем имеется практика принятия федеральных законов направленных против конкретных угроз, например "О борьбе с терроризмом" от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ (с изм. и доп. от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ). Обязанность участвовать в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности несет большинство федеральных органов исполнительной власти (см.: постановление Правительства РФ от 22 июня 1999 г. N 660 с изменениями, внесенными постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1025//СЗ РФ. 1999. N 27. Ст. 3363; N 38. Ст. 4538). В целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения безопасности общества и государства действует Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями (СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349).
Согласно Конституции Президент Российской Федерации формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом (не принят - см. также комментарий п. "ж" ст. 83). Действует система федеральных специальных органов исполнительной власти в данной области, а также другие федеральные органы исполнительной власти, роль и значение которых в обеспечении национальной безопасности особо подчеркивается их представительством в Совете Безопасности.
Оборонное производство как предмет ведения Федерации включает организацию производства вооружений и военной техники, комплектующих изделий и материалов, развитие исследований, проектно-конструкторской и производственно-технологической базы военно-промышленного комплекса, а также установление общих правовых и экономических принципов формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа. Такой заказ выступает в форме правового акта Правительства. Действует также Федеральный закон "О финансировании государственного оборонного заказа для стратегических ядерных сил Российской Федерации" (от 23 июня 1999 г. (17 июля 1999 г.) N 174-ФЗ). Федеральными органами исполнительной власти в сфере оборонного производства в настоящее время являются российские агентства: авиационно-космическое, по боеприпасам, по обычным вооружениям, по системам управления, по судостроению.
Определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества также предмет исключительного ведения Федерации. Соответствующее регулирование включает экспортный контроль, определение запретов и ограничений в соответствии с федеральными законами и международными договорами. Номенклатура (списки, перечни) подпадающих под экспортный контроль вооружений, военной техники, видов сырья, услуг, включая товары и технологии двойного назначения, по представлению Правительства устанавливаются указами Президента Российской Федерации. Внутриторговый оборот в данной области регулируется Федеральным законом от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. (6 мая 1999 г.) N 97-ФЗ (СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 6; 1999. N 19. Ст. 2302), а также Федеральным законом от 23 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" с последующими изменениями и дополнениями (СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5681). Россия выступает продавцом оружия, военной техники и боеприпасов на внешнем рынке. Соответствующие отношения, кроме международных соглашений, определяются также Федеральным законом от 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" (СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3610).
Строго централизованным предметом ведения Федерации является производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования. Это обусловлено необходимостью охраны жизни и здоровья граждан, требованиями экологической безопасности. Действуют специальные правовые режимы производства, хранения, транспортировки, применения, экспорта и импорта соответствующих веществ. Российская Федерация является участником международных соглашений о запрете химического оружия и имеет специальный Федеральный закон "Об уничтожении химического оружия" (от 25 апреля 1997 г. (2 мая 1997 г.) N 76-ФЗ). 8 января 1998 г. вступил в силу первый в России Федеральный закон "О наркотических средствах и психотропных веществах" (N 3-ФЗ).
н) Статус государственной границы определен Законом Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" от 1 апреля 1993 г. N 4730-I с последующими изменениями и дополнениями (Ведомости РФ. 1993. N 17. Ст. 594). Согласно данному Закону Государственная граница есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации (ст. 1). Государственной границей Российской Федерации является граница РСФСР, закрепленная действующими международными договорами и законодательными актами бывшего СССР; границы Российской Федерации с сопредельными государствами, не оформленные в международно-правовом отношении, подлежат их договорному закреплению. Такое оформление Государственной границы осуществляется на основе универсальных принципов международного права. Процесс надлежащего международно-правового оформления Государственной границы Российской Федерации пока не завершен.
В ведении Федерации находится защита Государственной границы, являющейся частью системы обеспечения безопасности Российской Федерации. В деятельности по защите Государственной границы в пределах своих полномочий участвуют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, а также организации и граждане. Составной частью защиты является охрана Государственной границы, которая осуществляется органами и войсками Федеральной пограничной службы Российской Федерации в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами Российской Федерации в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами обеспечения безопасности Российской Федерации.
Отношения по пограничным вопросам с сопредельными государствами регулируются международными договорами Российской Федерации.
Статус и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации определяются на основе международных соглашений, закона о Государственной границе и других федеральных законов с учетом особенностей каждого их этих институтов.
Исключительная экономическая зона (морской район, находящийся за пределами территориального моря и прилегающий к нему) и континентальный шельф в правовом плане не входят в состав государственной территории. В отношении их Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию в интересах сохранения, развития и использования природных ресурсов и связанной с этим хозяйственной деятельности. Особый правовой режим здесь устанавливается международными договорами Российской Федерации, нормами международного права и федеральными законами "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", N 32-ФЗ (СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694; 1999. N 7. Ст. 879), "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями этих законов.
о) Судоустройство как система отношений связанных с организацией судебной власти прежде всего предмет регулирования Конституции и федеральных конституционных законов. Признание самостоятельности судебной власти, ее действия независимо от законодательной и исполнительной властей - одна из основ конституционного строя. Конституцией провозглашена независимость судей и подчинение их только Конституции и федеральному закону (см. также комментарий к ст. 107, 120).
Термину "судоустройство" наиболее близко понятие "судебная система Российской Федерации", которая устанавливается Конституцией и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ (с изм. и доп. от 15 декабря 2001 г. N 5-ФКЗ). Конституцией запрещено создание чрезвычайных судов и осуществление правосудия кем бы то ни было кроме суда. Субъектами судебной власти в Российской Федерации являются только суды в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (см. также комментарий ст. 118).
Судебная система Российской Федерации является единой для Федерации и для всех без исключения субъектов Федерации. Единство этой системы согласно ст. 3 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" обеспечивается: установлением ее Конституцией и данным законом; обязательными для всех судов и судей федеральными правилами судопроизводства; применением всеми судами Конституции и федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, а также конституций (уставов) и других законов субъектов Федерации; обязательностью исполнения на всей территории Российской Федерации судебных требований; финансированием всех без исключения федеральных судов только из федерального бюджета (см. также комментарий к ст. 119, 120, 121, 122, 124). Единству судебной системы призвано соответствовать единство статуса судей, устанавливаемого Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 3132-I "О статусе судей в Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями (Ведомости РФ. 1992. N 30. Ст. 1792).
В составе судебной системы Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации (ст. 4 Федерального конституционного закона от 23 октября 1996 г. (31 декабря 1996 г.) N 1-ФКЗ). К федеральным судам Конституцией и указанным федеральным конституционным законом отнесены: Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Федерации, составляющие систему арбитражных судов (см. также комментарий к ст. 125, 126, 127). Институт судов субъектов Российской Федерации закрепленный федеральным конституционным законом и соответственно в конституциях (уставах) субъектов Федерации включает в себя конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, а также мировых судей, которые являются судьями общей юрисдикции, которые также являются частью единой судебной системы Российской Федерации.
Конституционным Судом Российской Федерации установлено, что "непосредственно конституционные нормы не только относят к ведению Российской Федерации определение действующей в ней судебной системы, но и предписывают обязательность урегулирования ее организации федеральным конституционным законом. Это свидетельствует о том, что вопрос о разграничении компетенции в области установления судебной системы однозначно решен самой Конституцией Российской Федерации. При этом не предполагается какое-либо делегирование полномочий Российской Федерации ее субъектам на основании договоров". Позиция Конституционного Суда также состоит в том, что федеральная Конституция не содержит положений, которые обосновали бы создание вместо федеральных судов, осуществляющих гражданское, административное и уголовное судопроизводство, иных судов, не относящихся к судебной системе Российской Федерации (Определение Конституционного Суда РФ от 12 марта 1998 г. N 32-О//ВКС. 1998. N 3).
Законодательно признаны органы судейского сообщества: Всероссийский съезд судей и формируемые им Совет судей и Высшая квалификационная коллегия судей. Федеральным государственным органом призванным организационно обеспечивать деятельность судов общей юрисдикции и органов судейского сообщества является Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации (Федеральный закон от 19 декабря 1997 г. (8 января 1998 г.) N 7-ФЗ//СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 223). С учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации (постановление от 17 июля 1998 г. N 23-П//ВКС. 1998. N 6) принят Федеральный закон "О финансировании судов Российской Федерации" (от 22 января 1999 г. (10 февраля 1999 г.) N 30-ФЗ).
Существует запрет на упразднение любого суда, если отнесенные к его ведению вопросы осуществления правосудия не были одновременно переданы (путем изменения соответственно Конституции, федерального закона, закона субъекта Федерации) в юрисдикцию другого суда (ст. 17 Федерального конституционного закона от 23 октября 1996 г. (31 декабря 1996 г.) N 1-ФКЗ).
В системе отношений по судоустройству и судебному праву существенное значение имеет исполнение решений судов. Принудительное исполнение судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, указанных в законе других органов возлагается на службу судебных приставов, входящую в систему органов Министерства юстиции Российской Федерации. Соответствующие отношения регулируются федеральными законами: "О судебных приставах" от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ (СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3590) и "Об исполнительном производстве" от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ (СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3591). Вместе с тем многие вопросы исполнения актов судебной власти остаются нерешенными.
Прокуратура как предмет ведения Федерации в соответствии с Конституцией (ст. 129) и Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением федеральной Конституции и исполнением законов, действующих на территории Федерации.
Во главе системы Прокуратуры Российской Федерации - стоит Генеральный прокурор Российской Федерации, который назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Все нижестоящие прокуроры подчинены вышестоящим и Генеральному прокурору и назначаются им (прокуроры субъектов Федерации по согласованию с субъектами Федерации). Согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1999 г. по действующему законодательному регулированию акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент Российской Федерации. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются также уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным, другими федеральными законами (см. также комментарий ст. 129).
Уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство как предмет ведения Федерации в настоящее время представляет систему федеральных законов, среди которых главное место занимают Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г., Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г., Уголовно-процессуальный кодекс РФ 2001 г. с посл. изм. и доп.
С уголовно-правовыми вопросами непосредственно связаны амнистия и помилование. Под амнистией понимается полное или частичное освобождение от наказания определенного круга лиц, совершивших преступление, либо замену наказания более мягким, а также снятие судимости с отбывших наказание. Помилование означает частичное или полное освобождение конкретного осужденного или конкретных лиц от наказания или замену его на более мягкое, а также снятие судимости. Как вопросы ведения Федерации, объявление амнистии - полномочие Государственной Думы, а осуществление помилования - прерогатива Президента Российской Федерации (см. также комментарий к ст. 103 и 89).
В ведении Российской Федерации находится гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство. В числе составляющих его основных федеральных законов: Гражданский кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс. Действует Гражданский процессуальный кодекс с посл. изм. и доп.
Правовое регулирование интеллектуальной собственности неразрывно связано с другим предметом ведения Федерации, а именно регулированием и защитой прав и свобод человека и гражданина (п. "в" комментируемой статьи). В данном случае речь идет о правовом регулировании смысл и содержание которого определяется свободой литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания, а также конституционным требованием охраны интеллектуальной собственности законом (см. также комментарий ст. 44).
Гражданский кодекс (ст. 138) определяет интеллектуальную собственность как исключительное право гражданина или юридического лица на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполняемых работ или услуг (фирменное наименование, товарный знак, знак обслуживания и т.п.). Помимо норм Гражданского кодекса отношения интеллектуальной собственности регулируются также рядом федеральных законов, а также ратифицированными Российской Федерацией международными соглашениями, например, Евразийской патентной конвенцией (Федеральный закон от 19 мая 1995 г. (1 июня 1995 г.) N 85-ФЗ//СЗ РФ. 1995. N 23. Ст. 2170).
п) Федеральное коллизионное право представляет собой систему правовых норм, на основе которых разрешаются противоречия, возникающие при расхождении (столкновении): закона Российской Федерации и закона иностранного государства; федеральной конституции, федерального закона и конституции (устава), закона субъекта Федерации.
Конституция предусматривает как судебные так и внесудебные процедуры разрешения коллизий законов (правовых норм). В рамках федерального конституционного судопроизводства - это полномочия Конституционного Суда Российской Федерации (см. также комментарий ст. 125 ч. 2 пп. "б", "в", ч. 3 п. "б"). Как Конституционный Суд так и суды общей юрисдикции и арбитражные суды при разрешении коллизий законов руководствуются положениями ст. 15 (п. 4) и 76 Конституции Российской Федерации. В качестве субъекта внесудебного или досудебного разрешения коллизий может выступать Президент Российской Федерации (см. комментарий к ч. 1 ст. 85).
Общие вопросы использования согласительных процедур и разрешения споров, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий регулируются также ст. 29 и 30 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп. от 20 мая 2002 N 52-ФЗ).
В современных условиях России развивающейся как федеративное государство, признающей и гарантирующей местное самоуправление, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, коллизионное право как предмет ведения Федерации находится на этапе становления. Шагом в этом направлении будет принятие первого федерального систематизированного законодательного акта о разрешении правовых коллизий, опирающегося на имеющуюся, в первую очередь судебную, практику.
р) Метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени отнесенные к ведению Федерации представляют собой институты необходимые для обеспечения жизнедеятельности единого государства. Правовые нормы и правила по данным вопросам, деятельность соответствующих общефедеральных служб определяются законами: "О гидрометеорологической службе" от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ; "О стандартизации" от 10 июня 1993 г. N 5154-I с изменениями, внесенными Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. (27 декабря 1995 г.) N 211-ФЗ (Ведомости РФ. 1993. N 25. Ст. 917; СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 4); "О сертификации продукции и услуг" от 10 июня 1993 г. N 5151-I с последующими изменениями и дополнениями (Ведомости РФ. 1993. N 26. Ст. 966); "Об обеспечении единства измерений" от 27 апреля 1993 г. (Ведомости РФ. 1993. N 23. Ст. 811), "О промышленных образцах" от 10 июля 1991 г. N 2328-I (Ведомости РФ. 1991. N 32. Ст. 908) и др. Федеральными органами исполнительной власти в данной сфере являются Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии.
Геодезия и картография. Соответствующие отношения регулируются Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N 209-ФЗ "О геодезии и картографии" (СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 2). Наименование географических объектов как отношения составляющие предмет ведения Федерации регулируется одноименным Федеральным законом от 18 декабря 1997 г. N 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов" (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5718). Федеральным органом исполнительной власти в данной сфере является Федеральная служба геодезии и картографии России.
Официальный статистический и бухгалтерский учет - области отношений находящиеся в ведении Федерации и требующие установления и реализации единых норм и правил статистки и учета обязательных для органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан. Действует Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" (с изменениями и дополнениями. Общее методологическое руководство статистическим и бухгалтерским учетом осуществляет Правительство. Федеральным органом исполнительной власти является Государственный комитет по статистике. Осуществление методической деятельности в области бухгалтерского учета возложено на Министерство финансов.
с) Установление государственных наград и почетных званий Российской Федерации - предмет ведения Федерации и в настоящее время регулируется Положением о государственных наградах Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 2 марта 1994 г. N 442 с последующими изменениями и дополнениями (САПП. 1994. N 10. Ст. 775). Награждение федеральными государственными наградами и присвоение федеральных почетных званий в соответствии с Конституцией осуществляет Президент Российской Федерации (см. комментарий к ст. 89 п. "б").
Государственными наградами Российской Федерации являются звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации, почетные звания Российской Федерации. В числе учрежденных ордена: Святого Апостола Андрея Первозванного, "За заслуги перед Отечеством", Жукова, Мужества, "За военные заслуги", Почета, Дружбы. В систему наград входят около 70 видов почетных званий Российской Федерации.
т) Федеральная государственная служба - это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов. Соответственно имеется государственная служба субъектов Российской Федерации. Правовые основы государственной службы, включая федеральную, устанавливаются Федеральным законом от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" с изменениями и дополнениями от 18 февраля 1999 г. N 35-ФЗ и от 7 ноября 2000 г. N 135-ФЗ.
Применительно к федеральной государственной службе закон определяет понятия: "государственная должность" (должность, устанавливаемая Конституцией, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов - Президент, Председатель Правительства, председатели палат Парламента, министры, судьи и др.); "государственный служащий" (гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета). Указанным Законом определяются также: общие принципы государственной службы; классификация государственных должностей государственной службы; основы правового положения государственного служащего (права, основные обязанности, ограничения, ответственность, гарантии и др.), прохождение государственной службы; статус кадровых служб государственных органов.
В соответствии с Законом ведется единый реестр должностей федеральных государственных служащих, утверждаемый указом Президента Российской Федерации. Особенности государственной службы в отдельных федеральных государственных органах на основании Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" устанавливаются федеральными законами (Федеральный закон от 18 июня 1997 г. (21 июля 1997 г.) N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации"//СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3586 и др.).