В части первой комментируемой статьи дается закрытый (от "а" до "о") перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (далее также - предметы совместного ведения). Порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий в настоящее время регулируются Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной субъектов Российской Федерации" с изм. и доп. от 20 мая 2002 г. N 52-ФЗ.
Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации и к компетенции Федерации, и к компетенции субъектов Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по предметам совместного ведения (в том числе до принятия федеральных законов) собственное правовое регулирование. Однако после принятия соответствующего федерального закона законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с принятым федеральным законом (см. также комментарий к ст. 76, а также ст. 2 и 12 Федерального закона от 4 июня 1999 г. (24 июня 1999 г.) N 119-ФЗ).
В сфере отношений по предметам совместного ведения действует законодательно установленный принцип конституционности. Согласно ему федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные федеральной Конституцией предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Исходя из принципа конституционности не могут быть приняты (заключены) указанные акты, если их принятие (заключение) ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Федерации, ущемлению или утрате конституционных прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Федерации.
При разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров и соглашений, должны также соблюдаться законодательно установленные принципы верховенства федеральной Конституции и федеральных законов, равноправия субъектов Федерации, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации, согласования интересов Федерации и интересов ее субъектов, добровольности и гласности заключения договоров и соглашений, обеспеченности ресурсами. Установлена процедура согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Федерации (возможность внесения предложений и замечаний и обязательность их рассмотрения; создание согласительной комиссии, если более трети субъектов Федерации высказываются против проекта в целом; право представителей субъектов Федерации принимать участие в работе над проектами соответствующих федеральных законов). Предусматривается также возможность использования сторонами согласительных процедур и судебного разрешения споров.
Большинство правовых актов в сфере совместного ведения (федеральных законов, законов и других актов субъектов Федерации, договоров и соглашений, правовых актов Президента и Правительства, в том числе около 20 действующих основ законодательства 1991-1993 гг.) были приняты до вступления в силу указанного Федерального закона от 4 июня 1999 г. (24 июня 1999 г.) N 119-ФЗ. Для приведения в соответствие с ним массива правовых актов Президента и Правительства было отведено 6 месяцев, правовых актов субъектов Федерации - 12 месяцев, договоров и соглашений - 3 года. Реализация положений Конституции о предметах совместного ведения - непрерывный процесс согласованной федеральной и субъектов Федерации законодательной и иной нормотворческой деятельности. Он включает как самостоятельные решения всех ветвей и уровней государственной власти, так и их взаимодействие, движение навстречу друг другу, как использование согласительных процедур, так и принятие при необходимости общеобязательных властных решений.
а) Обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Процесс "обеспечения соответствия" начатый со дня вступления в силу действующей федеральной Конституции продолжается последующие годы и в рамках реальной Федерации не может не иметь непрерывного характера, что, в свою очередь, обусловлено необходимостью эффективного функционирования правовой системы федеративного государства.
В указанный период приняты новые конституции республик (внесены изменения и дополнения в действующие). Завершилось принятие уставов субъектами Федерации. Полномочие (право и обязанность) принимать такого рода акты с учетом требования об их соответствии (непротиворечии федеральной Конституции) в установленной процедуре, несут законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации. И такие самостоятельные решения ими принимаются. Субъекты Федерации полномочны самостоятельно решать вопросы об обеспечении соответствия своих законов и иных нормативных правовых актов федеральным законам. При этом, естественно, это не затрагивает акты субъектов Федерации, принятых по предметам их ведения.
Разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, а равно законов и иных нормативных актов субъектов Федерации возложено на Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления (определения) Конституционного Суда о проверке конституционности отдельных положений таких актов, в частности, принимались в отношении Устава (Основного Закона) Алтайского края (от 18 января 1996 г. N 2-П//ВКС. 1996. N 1), Устава - Основного Закона Читинской области (от 1 января 1996 г. N 3-П//ВКС. 1996. N 1), Устава Тюменской области (от 17 июля 1996 г. N 73-О//ВКС. 1996. N 4), Конституции Республики Хакасия (от 24 июня 1997 г. N 9-П//ВКС. 1997. N 5), Устава (Основного Закона) Тамбовской области (от 10 декабря 1997 г. N 19-П//ВКС. 1998. N 1), Конституции Республики Коми (от 15 января 1998 г. N 3-П//ВКС. 1998. N 2), Конституции Республики Башкортостан (от 27 апреля 1998 г. N 12-П//ВКС. 1998. N 4), Устава (Основного Закона) Белгородской области (от 19 апреля 1996 г.), Устава Тульской области (от 26 сентября 1996 г. N 83-П), Устава Ханты-Мансийского автономного округа и Устава Ямало-Ненецкого автономного округа (от 6 ноября 1997 г. N 106-П), Конституции Республики Татарстан (от 9 апреля 1998 г. N 53-П), Устава Сахалинской области (от 9 апреля 1998 г. N 56-П). Конституционный Суд Российской Федерации признал положения о суверенитете Республики Алтай, содержащиеся в ее Конституции, не соответствующими Конституции Российской Федерации, отметив, что этим не затрагивается полнота государственной власти, принадлежащей Республике в силу ст. 73 федеральной Конституции. Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускают суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства; решить же этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, даже при условии, что этот суверенитет признавался бы ограниченным (постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П). Соответствующие дела разрешаются Конституционным Судом по обращениям Президента, палат Федерального Собрания (групп депутатов), органов государственной власти субъектов Федерации, по жалобам граждан и по запросам судов. Между тем своим правом по данным вопросам пока не пользовалось Правительство Российской Федерации.
Нормативные правовые акты субъектов Федерации, признанные Конституционным Судом не соответствующими Конституции, утрачивают силу. Согласно Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ст. 87) в таких случаях возникает обязанность отмены в установленном порядке аналогичных положений, содержащихся в других актах, в том числе в законах других субъектов Федерации. Иное, согласно позиции Конституционного Суда, не согласуется с прямым действием и единообразным применением Конституции Российской Федерации на всей ее территории, а также с закрепленными Конституцией принципами равенства прав и свобод граждан независимо от их места жительства (ст. 19) и равноправия субъектов Федерации (ст. 5).
Разрешение дел о соответствии конституционным федеральным законам и федеральным законам законов и других нормативных правовых актов субъектов Федерации отнесено рядом федеральных законов ("О Прокуратуре Российской Федерации", "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", Гражданским процессуальным кодексом, "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и другими) к ведению соответствующих судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Такие полномочия судов согласно постановлению Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. N 19-П следует установить федеральным конституционным законом, в котором должны быть закреплены виды нормативных правовых актов (ниже уровня федерального закона), подлежащих проверке судами, правила о подсудности таких дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности нормативных правовых актов, обязательность решений судов по результатам проверки (ВКС. 1998. N 5). Конституционный Суд также сформулировал позицию, согласно которой прокурор, осуществляя надзор, обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону, а суд, разрешая такого рода дела, вправе признавать закон субъекта Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации. Вместе с тем Конституционный Суд признал не соответствующими федеральной Конституции положения Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (п. 2 ст. 22) в части, наделяющей суды общей юрисдикции полномочием признавать закон субъекта Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, недействительным и утрачивающим юридическую силу (постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П).
В деле обеспечения соответствия федеральных правовых актов и актов субъектов Федерации существенны конституционные права Президента Российской Федерации (см. комментарий к ст. 85). В числе прав и возможностей субъектов Федерации: инициатива использования согласительных процедур; реализация права законодательной инициативы в Федеральном Собрании; запрос в Конституционный Суд Российской Федерации и др.
В новой редакции статьи 80 Федерального конституционного закона "О Конституционному Суде Российской Федерации" установлена обязанность законодательных органов субъектов Российской Федерации в 6-ти месячный срок приводить свои законы в соответствии с решениями Конституционного Суда. Такое же требование предъявляется и к действующим в субъектах Российской Федерации правовым нормам, аналогичным тем, что ранее были признаны неконституционными. Неисполнение данных требований в указанные сроки может в итоге повлечь при соблюдении необходимых условий и процедур применение мер федерального воздействия, а именно роспуск законодательного органа, освобождение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. N 8-П по делу о проверке конституционности положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", где закреплены соответствующие меры, признал их, при условии безусловного права данных органов использовать необходимые возможности судебной защиты, не противоречащими федеральной Конституции. Тем самым положено начало формированию и возможному применению нового института конституционной ответственности в системе федеративных отношений в Российской Федерации.
б) Защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств - единственный предмет ведения как Российской Федерации (п. "в" ст. 71) так и одновременно предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Исходя из того, что защита указанных прав и свобод конституционная обязанность Российской Федерации как государства (ст.ст. 2 и 69), здесь требуется наиболее четкое разграничение полномочий Федерации и ее субъектов. При этом не следует смешивать регулирование прав и свобод - предмет исключительного ведения Федерации - и принятие законов и других правовых актов, регулирующих вопросы защиты прав и свобод, которые могут быть как федеральными, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (см. комментарий к п. "в" ст. 71 и ч. 1 ст. 76), так и федеральными законами, определяющими основы (общие принципы) правового регулирования, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации (п. "б" ст. 72 и ч. 1 ст. 76).
В числе федеральных законов, регулирующих вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина и прав национальных меньшинств, как предметов совместного ведения: от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния"; от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"; от 19 февраля 1993 г. N 4530-I "О вынужденных переселенцах" в редакции Федерального закона от 22 ноября 1995 г. (20 декабря 1995 г.) N 202-ФЗ; от 19 февраля 1993 г. N 4528-I "О беженцах" с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 23 мая 1997 г. (28 июня 1997 г.) N 95-ФЗ, от 3 июля 1998 г. (21 июля 1998 г.) N 117-ФЗ) и другие, где конкретно определяется сфера законодательного регулирования субъектов Федерации. Законами субъектов Федерации могут устанавливаться дополнительные гарантии прав и свобод, и такие возможности нередко прямо предусматриваются соответствующими федеральными законами.
Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в сфере законности, правопорядка, общественной безопасности, а также их совместная, скоординированная деятельность - сложный, еще незавершенный процесс.
В соответствии с действующим законодательством задача достигается как разграничением полномочий, так и согласованными действиями органов власти Федерации и ее субъектов, соответствующих правоохранительных органов. Правительством Российской Федерации утвержден Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации (от 24 марта 2000 г. N 255). В числе основных действующих в этой области федеральных законов: "О милиции" от 18 апреля 1991 г. N 1026-I с посл. изм., "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" от 11 марта 1992 г. N 2487-I, "О пожарной безопасности" от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ, "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ, "О безопасности дорожного движения" от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ с посл. изм., "О безопасности гидротехнических сооружений" от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ, "О гражданской обороне" от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ, "О ведомственной охране" от 14 апреля 1999 г. N 77-ФЗ, "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ с соответствующими изменениями и дополнениями. В соответствии с указанными и другими законами обеспечение правопорядка, общественной безопасности достигается как разграничением полномочий, так и согласованными действиями органов власти Федерации и ее субъектов, соответствующих правоохранительных органов.
Режим пограничных зон. Согласно Закону "О Государственной границе Российской Федерации" от 1 апреля 1993 г. с изменениями и дополнениями в пограничную зону включаются зона местности шириной до 5 километров вдоль Государственной границы, морского побережья, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и острова на указанных водоемах. Режим пограничной зоны устанавливается в целях создания условий для охраны государственной границы. Соответствующие решения принимаются органами исполнительной власти субъектов Федерации по согласованию с Федеральной пограничной службой.
в) Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами как предмет совместного ведения базируются на одной из основ конституционного строя, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 7 ст. 9).
Земля и другие природные ресурсы (их объекты, участки) помимо частной и муниципальной собственности, могут находиться как в федеральной собственности, так и в собственности субъектов Федерации (см. также комментарий ст. 9, ч. 2 ст. 36 и ч. 1 ст. 130).
В соответствии со ст. 214 Гражданского кодекса Российской Федерации отнесение государственного имущества (включая землю, недра, водные и другие природные ресурсы) к федеральной собственности или собственности субъекта Федерации осуществляется в порядке, установленном законом. В данном случае под "законом" понимаются как положения федеральной Конституции, так и нормы ГК РФ, других федеральных законов, так и положения соответствующих им законов субъектов Федерации. При этом речь идет именно о законодательно установленном порядке, поскольку само юридическое оформление отнесения тех или иных конкретных объектов (их видов) к федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной собственности может оформляться более широким кругом актов: законами, а также указами и распоряжениями Президента, постановлениями Правительства, соглашениями с органами исполнительной власти субъекта Федерации и др.
В числе федеральных законов, действующих в данной сфере отношений совместного ведения: Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. и Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. Новейшее законодательство о земле включает следующие законы: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ, "О землеустройстве" от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ, "О разграничении государственной собственности на землю" от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ, "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ. Действует Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ.
Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами как предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов регулируются Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах" с последующими изменениями и дополнениями. Недра в границах территории Российской Федерации являются государственной собственностью. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов в сфере недропользования осуществляется Конституцией, а также заключаемыми в соответствии с ней договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Особенности отношений недропользования на условиях раздела продукции устанавливаются Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции". Законодательство о недрах включает также законы и иные нормативные акты субъектов Федерации.
В совместном ведении находятся водные ресурсы - важнейший компонент природной среды, используемый и охраняемый как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Водный кодекс определяет Российскую Федерацию и ее субъектов как участников водных отношений и собственников соответствующих водных объектов (в том числе критерии отнесения последних к государственной собственности), закрепляет полномочия Федерации и ее субъектов в области использовании и охраны водных объектов. О природопользовании и законодательстве о природных ресурсах смотри также в комментариях пп. "д" и "к" ст. 72.
Конституционный Суд Российской Федерации признал положения ч. 1 ст. 16 Конституции Республика Алтай, согласно которому земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, как допускающие признание за Республикой Алтай права собственности на землю, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы, находящиеся на ее территории, не соответствующими Конституции Российской Федерации - ст. 4 (чч. 1, 2), 9, 15 (п. 1), 36, 72 (пп. "в", "г" ч. 1), 76 (чч. 2, 5) (постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П).
г) Разграничение государственной собственности как предмет совместного ведения представляет сложный комплекс отношений связанных с процессом: 1) разгосударствления перешедшего в ведение Российской Федерации массива государственной (общенародной) собственности бывшего СССР; 2) собственно разграничения государственной собственности Российской Федерации как нового государства на федеральную государственную собственность и государственную собственность конкретных субъектов Федерации; 3) передачи объектов указанных видов государственной собственности в муниципальную собственность конкретных муниципальных образований; 4) преобразования отношений собственности посредством приватизации государственного имущества путем возмездного, а в случаях указанных в законе, "безвозмездного" отчуждения находящегося в федеральной собственности или собственности субъектов Федерации имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц.
Пообъектное отнесение государственного имущества к федеральной собственности или собственности субъекта Федерации согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (ст. 214) осуществляется в порядке, установленном законом (законами). Вместе с тем ст. 4 Федерального закона от 21 октября 1994 г. (30 ноября 1994 г.) N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" подтверждено сохранение в данной сфере отношений силы актов, как не противоречащих нормам кодекса, принятых в 1991-1992 гг. Принципиальное значение в их числе имеет постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-I "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (Ведомости РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89) с последующими изменениями и дополнениями, в приложениях к которому названы объекты (группы объектов) указанных видов государственной, а также муниципальной собственности. Распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 г. N 114-рп утверждено "Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности" (Ведомости РФ. 1992. N 13. Ст. 697) (см. также комментарий п. "д" ст. 71).
Передача конкретных объектов федеральной собственности в собственность субъекта Федерации или собственность муниципального образования оформляется указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, передача собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность - решениями соответствующих органов государственной власти субъекта Федерации. Имеется также практика передачи отдельных объектов, находящихся в собственности субъектов Федерации, в федеральную собственность.
Преобразование отношений собственности посредством приватизации регулируется Федеральным законом от 21 июля 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". Установлены ограничения действия данного Закона (природные ресурсы, государственный резерв и другие объекты). Приоритеты в осуществлении приватизации, режим ограничений при ее проведении, порядок отчуждения государственного имущества в собственность физических и юридических лиц, а также основы приватизации муниципального имущества устанавливаются федеральным законом о государственной программе приватизации государственного имущества в Российской Федерации.
Федеральным органом по управлению государственным имуществом является Министерство имущественных отношений Российской Федерации. Закон обязывает его подготавливать предложения о разграничении федеральной собственности, государственной собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности совместно с органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Субъекты Федерации образуют свои органы по управлению государственным имуществом субъектов Федерации.
д) В содержание природопользования, помимо недропользования, входят земле-, водо-, лесопользование, пользование растительным и животным миром, атмосферным воздухом. В законодательстве устанавливаются правовые режимы использования, сохранения, воспроизводства и охраны соответствующих объектов, права и обязанности пользователей, ответственность за нарушение установленных правил, определяются полномочия органов власти Федерации и ее субъектов в соответствующих сферах.
Охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности своим содержанием имеет установление и осуществление мер с целью обеспечения конституционных положений о праве каждого на благоприятную окружающую среду, о гарантиях свободного владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде, об обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам и об ответственности за экологические правонарушения (см. также комментарий к ст. 36, 42 и 58). В числе таких мер, установление и реализация которых отнесены к полномочиям Федерации и ее субъектов: средства защиты от вредных воздействий; предотвращение и ликвидация чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; охрана земли (борьба с эрозией, рекультивация и т.д.); охрана атмосферного воздуха и водных источников; другие природоохранные мероприятия на уровне Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, отдельных территорий и объектов, включая вопросы международного сотрудничества.
Охрана окружающей среды - предмет системы ряда федеральных законов, которыми комплексно регулируются соответствующие отношения. Обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии Конституцией возложено на Правительство (п. "в" ст. 114). Законами субъектов Федерации могут вводиться дополнительные экологические и другие природоохранные требования.
В отдельный предмет совместного ведения Конституцией выделены особо охраняемые природные территории. Под такими территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства на ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ устанавливает их виды.
Предмет совместного ведения - охрана памятников истории и культуры. Под таковыми понимаются памятники истории (здания, сооружения и т.п.), археологии (захоронения, изваяния, изображения и др.), градостроительства и архитектуры (ансамбли, исторические центры, сооружения и т.п.), искусства, документальные памятники (включая кинофотодокументы, записи и др.). Все указанные памятники подразделяются на категории федерального, регионального (субъекта Федерации) и местного значения. Соответственно этому на основе федеральных законодательных норм органами соответствующего уровня власти устанавливаются правила сохранности и использования памятников, их учета, порядка реставрации и др. Финансирование данной деятельности осуществляется соответственно из федерального, региональных и местных бюджетов.
Принят ряд федеральных законов, регулирующих соответствующие отношения в области культуры, в музейном и архивном деле, в области архитектуры и др. В качестве федеральных основ в них определяются исходные понятия, общие требования и нормативы, полномочия органов власти Федерации и ее субъектов, права и обязанности должностных лиц, граждан и их объединений. Субъекты Федерации принимают свою законы и другие нормативные правовые акты по вопросам охраны памятников истории и культуры.
Федеральными органами исполнительной власти в сфере указанных предметов совместного ведения являются федеральные министерства природных ресурсов, сельского хозяйства, культуры, федеральные службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, лесного хозяйства, горный и промышленный надзор. По вопросам совместного ведения они взаимодействуют с органами государственной власти субъектов Федерации.
е) Общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта имеют своей спецификой не весь объем указанных отношений, а только его часть в виде "общих вопросов", которые и составляют предметы совместного ведения. Вне их находятся предметы ведения или Федерации или ее субъектов. Единым началом для указанных предметов совместного ведения выступает их роль в формировании и развитии личности, а их реализация имеет целью обеспечение прав и свобод человека и гражданина на образование, на свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, на развитие физической культуры и спорта (см. также комментарий к ст. 43, 44, 41).
К ведению Федерации в области образования Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-I "Об образовании" с последующими изменениями и дополнениями (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150) отнесены вопросы федеральной политики, общие принципы организации образования, федеральные и международные программы развития образования и др.
К ведению субъектов Федерации в области образования Закон относит: региональную политику в области образования; законодательство субъекта Федерации в данной сфере; решение вопросов образовательных учреждений, находящихся в ведении субъекта Федерации; региональные программы развития образования; учет национально-региональной специфики в реализации образовательных стандартов; фонды развития образования; вопросы регионального финансирования. Полномочия Федерации и ее субъектов в данной сфере разграничиваются также Федеральными законами от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135) с изм. и доп., "Об утверждении Федеральной программы развития образования" от 10 апреля 2000 N 51-ФЗ.
Общие вопросы науки как предмет совместного ведения регулируются Федеральным законом от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" с последующими изменениями и дополнениями. Формирование экономического механизма государственной научно-технической политики, размещение объектов научно-технического потенциала и создание инфраструктуры научно-технической и инновационной деятельности, меры по социальной защите научных и научно-технических работников, и научно-техническое прогнозирование определены этим законом как вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Общие вопросы культуры регулируются Основами законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. N 3612-I (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 19 мая 1999 г. (23 июня 1999 г.) N 115-ФЗ) (Ведомости РФ. 1992. N 46. Ст. 2615; СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3172). Культурная деятельность определяется в них как деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей. К ведению Федерации отнесены установление общих принципов управления культурой и учреждениями культуры федерального значения, государственный контроль в данной сфере, координация международных культурных связей. По вопросам данного предмета совместного ведения имеется ряд других федеральных законов. Решение многих вопросов культуры, как и большинство соответствующих учреждений в настоящее время находятся в ведении субъектов Федерации, а также муниципальных образований.
Общие вопросы физической культуры и спорта как предмет совместного ведения регулируются Федеральным законом от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2206). Данным законом устанавливается компетенция органов государственной власти Федерации в области физической культуры и спорта. Вместе с тем в нем отсутствуют положения о регулировании соответствующих отношений также законами субъектов Федерации, равно как и о конституционном праве Федерации регулировать общие вопросы физической культуры и спорта. Действует Федеральный закон от 4 октября 1996 г. (24 ноября 1996 г.) N 132-ФЗ "Об основах туристической деятельности в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5491).
Естественным элементом отношений в области воспитания, образования, науки и культуры, является благотворительная деятельность. Федеральным законом от 7 июля 1995 г. (11 августа 1995 г.) N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3340) дано понятие благотворительной деятельности, определен круг ее целей, установлено, что регулирование ее может осуществляться также законами субъектов Федерации.
ж) Координация вопросов здравоохранения как предмет совместного ведения характеризуется закреплением широкого круга полномочий субъектов Федерации и одновременно установлением объективно необходимых общефедеральных норм-требований обязательных к исполнению на всей территории Российской Федерации. Органы государственной власти Федерации и ее субъектов, с учетом разграничения их полномочий, осуществляют регулирование и защиту конституционного права каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, призваны способствовать развитию экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия (см. также комментарий ст. 41).
Правовое содержание координации, предметы ведения и полномочия Федерации и ее субъектов по вопросам здравоохранения определяются системой законов. В числе новейших федеральные законы от 22 июня 1998 г. N 86-ФЗ "О лекарственных средствах" (СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3006), от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных заболеваний" (СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4736), от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650) с изм. и доп.
Координация вопросов здравоохранения включает выработку концепции и стратегии развития здравоохранения, медицинской, фармацевтической и других видов деятельности, установление нормативов и запретов, санитарных и иных норм, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия, организацию и проведение профилактики, диагностирования и лечения заболеваний. Такая координация предполагает также реализацию федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения, мер по развитию государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения.
К полномочиям Федерации в сфере здравоохранения относится обеспечение единой фармакологии, установление медицинских стандартов и санитарных правил, государственный санитарно-эпидемиологический надзор, подготовка и аттестация медицинских работников, определение прав и обязанностей физических и юридических лиц, международное сотрудничество в сфере здравоохранения и другие вопросы. В числе полномочий субъектов Федерации в данной сфере - участие в выработке и реализации федеральной политики, принятие собственных законов и региональных целевых программ, контроль за санитарно-эпидемиологической обстановкой на территории, реализация мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни, другие вопросы в области здравоохранения, не отнесенные к полномочиям Федерации.
Защита семьи, материнства, отцовства и детства как предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов своим содержанием имеет реализацию конституционных требований об их государственной поддержке и защите (см. также комментарий к ст. 7 и 38). Системообразующую роль в федеральном регулировании данной сферы выполняют Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. и Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" с изм. и доп.
К ведению Федерации отнесено принятие и финансирование федеральных программ. Имеется единая система пособий в связи с рождением и воспитанием детей, поддержкой материнства, отцовства и детства, установленная Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющих детей" (по беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком, ежемесячное пособие). Трудовым законодательством определяется система отпусков по уходу за ребенком.
Вопросы защиты семьи, материнства, отцовства и детства регулируются также рядом специальных федеральных законов, например, "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177).
Субъекты Федерации осуществляют собственное нормативное регулирование в данной сфере и соответствующие финансирование; в их ведении находятся государственные органы и учреждения по обеспечению защиты семьи, материнства, отцовства и детства.
Социальная защита, включая социальное обеспечение, как предмет совместного ведения является также важнейшей функцией Российской Федерации как социального государства (см. также комментарий к ст. 7, 39).
Под социальной защитой принято понимать систему установленных государством экономических, социальных, правовых и иных мер государственной поддержки определенных категорий граждан (пожилых, инвалидов, пострадавших от аварий и катастроф и др.). В систему социальной защиты входит пенсионное обеспечение, пособия, социальное страхование, социальные службы, виды социальной помощи, стандарты социального обслуживания, управление социальным обеспечением и социальным обслуживанием и др.
Частью государственной социальной защиты населения выступает обязательное социальное страхование, спецификой которого является осуществление в соответствии с федеральным законом страхования работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам. Отношения в этой области регулируется Федеральным законом от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" (СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3686). Под обязательным социальным страхованием понимается система создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законом страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию. Управление системой такого страхования осуществляет Правительство Российской Федерации. Бюджеты фондов соответствующих видов страхования утверждаются федеральными законами. Субъекты Федерации вправе принимать по вопросам обязательного социального страхования свои законы и иные нормативные правовые акты.
В системе социального обеспечения получают развитие негосударственные пенсионные фонды, выступающие как особая организационно-правовая форма некоммерческой организации социального обеспечения, исключительным видом деятельности которой является негосударственное пенсионное обеспечение участников фонда на основании договоров о негосударственном пенсионном обеспечением населения с вкладами фонда в пользу участников фонда. Федеральным законом от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" с изм. и доп. предусмотрена система гарантий устойчивости исполнения фондами своих обязательств (формирование страхового резерва, ежегодные аудиторские проверки, возможность создания объединенных гарантийных фондов, средства государственного регулирования и контроля и др.). Вместе с тем, хотя социальное обеспечение - предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов, указанный закон не устанавливает права последних на собственное законодательство в этой области.
Одной из дополнительных форм социального обеспечения является благотворительность. Субъекты Федерации вправе принимать собственные законы о благотворительной деятельности.
По вопросам социальной защиты действует ряд федеральных законов в отношении отдельных категорий граждан.
Отношения в части установления нормативов социальной защиты, включая исчисления пенсий, регулируются также федеральными законами: "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования" от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ; "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" от 21 июля 1997 г. N 113-ФЗ; "О базовой стоимости необходимого социального набора" от 4 февраля 1999 г. N 21-ФЗ с изм. и доп.
Проведение единой федеральной политики в области здравоохранение и социального обеспечения - полномочия Правительства и соответствующих Федеральных органов исполнительной власти.
з) Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий - всегда предмет совместного ведения Федерации и того субъекта(ов) Федерации, на территории которого(ых) эти чрезвычайные явления происходят или могут произойти. При этом фактическое соотношение их деятельности зависит от масштабов такого рода событий, хотя осуществление конкретных мероприятий на местах во многом ложится на органы власти в субъектах Федерации и централизованные службы, деятельность которых координируется федеральными органами.
Принятие и реализация соответствующих мер действующим законодательством допускается также в режимах чрезвычайного положения и чрезвычайной ситуации. Действует Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ с изм. и доп. от 28 октября 2002 г. N 129-ФЗ.
Принципиально важным является принятие и осуществление Федерацией и ее субъектами профилактических мероприятий в целях предупреждения возникновения и распространения эпидемий и катастроф, в том числе законодательного характера (см., например, федеральные законы "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)"; от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения"; от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" с изм. и доп. и др.
Ликвидация последствий катастроф, стихийных бедствий и эпидемий требует объединения сил и средств Федерации и ее субъектов, взаимодействия их органов государственной власти, в том числе принятия отдельных федеральных законов. Такие законы действуют по вопросам социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации и пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы (от 15 мая 1991 г. N 1244-I с последующими изменениями и дополнениями), аварии на производственном объединении "Маяк" (от 5 ноября 1998 г. (26 ноября 1998 г.) N 175-ФЗ//СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5850) и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне (от 20 июля 1995 г. (19 августа 1995 г.) N 149-ФЗ//СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3428). Российской Федерацией ратифицирована Международная конвенция о спасании 1989 г.
Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в указанной сфере, являются Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также Министерство здравоохранения, Министерство по атомной энергии, Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности, другие уполномоченные органы.
Статус аварийно-спасательных служб регламентирован Федеральным законом "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ (СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3503).
и) Установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации как предмет совместного ведения реализуется при учете двух других конституционных положений: 1) общие принципы налогообложения и сборов устанавливаются федеральным законом; 2) установление конкретных налогов и сборов допускается только законом. Федеральным законом, которым определяются общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, является Налоговый кодекс Российской Федерации, часть первая, от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ и Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" с изм. и доп. (см. также комментарий ч. 1 ст. 75 и ст. 57). Законодательство субъектов Федерации о налогах и сборах состоит из законов и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с Налоговым кодексом.
В содержание понятия общих принципов налогообложения и сборов включается: виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации; основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов; принципы установления, введения в действие и прекращение действия ранее введенных налогов и сборов субъектов Федерации и местных налогов и сборов; права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах; ответственность за совершение налоговых правонарушений; порядок обжалования действий (бездействия) и актов налоговых органов и их должностных лиц. Указанные общие принципы едины в отношении федеральных, региональных и местных налогов и сборов, включая специальные налоговые режимы.
Региональными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Кодексом и законами субъектов Федерации, вводимые в действие в соответствии с Кодексом законами субъектов Федерации и обязательные к уплате на территории соответствующих субъектов Федерации. Региональный налог считается законно установленным, когда законом определены плательщики и элементы обложения (объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок и сроки уплаты налога). Субъекты Федерации при установлении регионального налога самостоятельно определяют налоговые ставки в пределах обозначенных Налоговым кодексом, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по нему. Субъекты Федерации в своих налоговых законах должны учитывать конституционные принципы равенства и такого допущения ограничения прав и свобод, которое соразмерно конституционно значимым целям (постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П//ВКС. 1996. N 2). При установлении регионального налога субъекты Федерации могут предусматривать налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.
К региональным налогам и сборам в соответствии со ст. 12 и 14 Налогового кодекса отнесены налоги на имущество организаций, на недвижимость, дорожный, транспортный, с продаж, на игорный бизнес, а также региональные лицензионные сборы. При этом оговорено условие, что при введении в действие налога на недвижимость прекращается действие на территории соответствующего субъекта Федерации налога на имущество организаций, налога на имущество физических лиц и земельного налога.
Местными признаются налоги и сборы устанавливаемые Налоговым кодексом и актами представительных органов местного самоуправления (и вводимые ими в действие) и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Последние вправе самостоятельно определять налоговые ставки в пределах установленных Кодексом, порядок и сроки уплаты налога и формы отчетности по нему, а также возможные налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком. Налоговым кодексом (ст. 15) к местным налогам и сборам отнесены: земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование или дарение; местные лицензионные сборы (см. также комментарий ч. 1 ст. 132).
Вместе с тем указанные ст. 12, 13, 14, 15 и 18 части первой Налогового кодекса вводятся в действие со дня введения в действие части второй Налогового кодекса. До этого момента вопросы о региональных и местных налогах и сборах решаются также в соответствии с сохранившими силу п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2118-I "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями.
Разработка и реализация налоговой политики - полномочие Правительства Российской Федерации (ст. 15 Федерального конституционного закона от 11 апреля 1997 г. (17 декабря 1997 г.) N 2-ФКЗ). Единая централизованная система налоговых органов включает федеральное Министерство по налогам и сборам и его территориальные органы. Налоговые органы в своей деятельности руководствуются также нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Федерации, принимаемых в пределах их полномочий (Федеральный закон "О налоговых органах Российской Федерации").
к) Отрасли законодательства и предметы законодательного регулирования, относящиеся к вопросам исключительного ведения Федерации (гражданское, уголовное, регулирование прав и свобод человека и гражданина, федеральной государственной службы и др.), определены ст. 71 Конституции (см. соответствующий комментарий). Указанные в п. "к" ст. 72 отрасли законодательства (административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды) регулируют также и соответствующие отношения по другим предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. По каждой из отраслей законодательства, перечисленных в данном пункте, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.
Особенностью названных предметов совместного ведения является регулирование большинства из них федеральными систематизированными законодательными актами действующими в форме кодексов. При этом одна группа таких актов принята уже после вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации, но одновременно действуют (с изменениями и дополнениями) отдельные кодексы, принятые до вступления в силу настоящей Конституции. Принятие нового законодательства, в сфере отношений регулируемых последними, остается насущной задачей.
Вместе с тем указанные отрасли законодательства включают, помимо кодексов, многие другие федеральные законы. В их числе: от июля 1999 г. N 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3702); от 24 декабря 1992 г. N 4218-I "Об основах Федеральной жилищной политики" с последующими изменениями и дополнениями (Ведомости РФ. 1993. N 3. Ст. 99); от 11 марта 1992 г. N 2490-I "О коллективных договорах и соглашениях" с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 20 октября 1995 г. (24 ноября 1995 г.) N 176-ФЗ, от 2 апреля 1999 г. (1 мая 1999 г.) N 93-ФЗ (Ведомости РФ. 1992. N 17. Ст. 890); "Градостроительный кодекс Российской Федерации" от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ (СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2069); от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148); от 23 ноября 1995 г. N 175-ФЗ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" (СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4557); от 1 мая 1999 г. N 92-ФЗ "О российской трехсторонней комиссии по урегулированию социально-трудовых отношений" (СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2218) c изм. и доп. и др. (см. также комментарий п. "д" настоящей статьи). Вне зависимости от того в какой форме (основ, кодексов, других федеральных законов) осуществляется федеральное законодательное регулирование в указанных отраслях субъекты Федерации вправе в установленном порядке принимать свои законы и иные нормативные правовые акты.
л) Кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат как вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов следует одновременно соотносить с вопросами судопроизводства, прокуратуры и другими, составляющими предмет ведения Федерации (см. также комментарий п. "о" ст. 71).
В отношении кадров судебных органов - судей всех федеральных судов - решение вопросов их назначения в соответствии с Конституцией (ст. 83 и ст. 102) и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" N 1-ФКЗ (ст. 13) находится в исключительном ведении Российской Федерации.
В отношении кадров судов субъектов Федерации (судей, председателей и заместителей конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и мировых судей, являющихся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации), их назначение (избрание) на должность осуществляется в порядке установленном законами субъектов Российской Федерации (ст. 13 Федерального конституционного закона от 23 октября 1996 г. (31 декабря 1996 г.) N 1-ФКЗ). При этом должны учитываться конституционные и другие законодательные требования о единстве статуса судей, в том числе к кандидатам на должности судей. Субъекты Федерации, в случаях определенных федеральными законами, вправе определять особенности положения отдельных категорий судей. Так Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6270) предусматривается возможность назначения (избрания) мирового судьи на должность законодательным органом государственной власти субъекта Федерации либо его избрание населением соответствующего судебного участка. Законом субъекта Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидату на должность мирового судьи.
Конституцией предусмотрен институт согласования в отношении назначения прокуроров субъектов Федерации. Их назначение осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации, в порядке определяемыми в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" самими субъектами Федерации (см. также комментарий ст. 129).
Федерация и ее субъекты совместно осуществляют единую кадровую политику в части подбора руководителей и иных работников других централизованных федеральных органов: внутренних дел, налоговых и т.д. Вместе с тем кадры правоохранительных органов - это вопрос, требующий законодательного определения единых требований к их деятельности. Поэтому наряду с установлением федеральными законами основ (общих принципов) правового регулирования по вопросам совместного ведения, законодателем также приняты федеральные законы, направленные на реализацию полномочий соответствующих правоохранительных органов.
Содержание отношений в области адвокатуры и нотариата обусловлено необходимостью обеспечения конституционного права каждого на получение квалифицированной юридической помощи, а также задачей нотариального обслуживания граждан (см. также комментарий ст. 48). Вопросы юридической помощи регулируются Федеральным законом от 31 мая 2002 г. "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" N 63-ФЗ.
Вопросы организации и деятельности нотариата регулируются Основами законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 N 4462-I (Ведомости РФ. 1993. N 10. Ст. 357) с изм. и доп., согласно которому совершение нотариальных действий осуществляется нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах или занимающимися частной практикой.
К полномочиям Правительства Российской Федерации отнесено осуществление мер по обеспечению деятельности органов судебной власти, по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов (ст. 19 Федерального конституционного закона от 11 апреля 1997 г. (17 декабря 1997 г.) N 2-ФКЗ). Эффективность реализации вопросов данного предмета совместного ведения обеспечивается взаимодействием федеральных правоохранительных органов с органами государственной власти субъектов Федерации.
м) Защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей как предмет совместного ведения является продолжением и развитием конституционных положений об обязанности Федерации гарантировать права малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, об отнесении регулирования и защиты прав национальных меньшинств к исключительному ведению Федерации, а их защиты также и к совместному ведению Федерации и ее субъектов (см. также комментарий ст. 69, п. "в" ст. 71 и п. "б" ст. 72).
Федеральным законом от 16 апреля 1999 г. (30 апреля 1999 г.) N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208) таковыми определяются народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Единый перечень таких народов утверждается федеральным Правительством по представлению органов государственной власти субъектов Федерации, на территории которых они проживают. Исконная среда обитания малочисленных народов - исторически сложившийся ареал, в пределах которого они осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию и образ жизни. В свою очередь, традиционный образ жизни данным Законом определяется как исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований.
Коренные малочисленные народы проживают в трети субъектов Федерации. Отсюда необходимость в единых федеральных гарантиях их прав как равноправных народов и единых прав и обязанностей по отношению к ним Федерации, всех органов и юридических лиц. Малочисленным народам, их объединениям и лицам предоставлены права по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов, по сохранению и развитию своей самобытной культуры. Имеются институты уполномоченных представителей этих народов и их общин и представительства малочисленных народов в законодательных органах субъектов Федерации, в представительных органах местного самоуправления. Обеспечивается судебная защита их прав. При рассмотрении в судах соответствующих дел могут приниматься во внимание традиции и обычаи этих народов, не противоречащие федеральным законам и законам субъектов Федерации.
Приняты федеральные законы: от 18 августа 1998 г. N 84-ФЗ "О ратификации рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств" (СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 2833); от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" (СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965; от 6 января 1999 г. N 7-ФЗ "О народных художественных промыслах" (СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 234); от 19 июня 1996 г. N 78-ФЗ "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 26. Ст. 3030) с изм. и доп. и другие, предусматривающие особые средства защиты малочисленных этнических общностей, большей частью реализуемые во взаимодействии с субъектами Федерации. Последние помимо собственного законодательствования в данной сфере также вправе: ограничивать в пределах своих полномочий хозяйственную деятельность в местах жизнедеятельности малочисленных народов; участвовать в этих целях в регулировании межбюджетных отношений; регулировать порядок передачи собственности субъекта Федерации конкретным общинам и лицам, относящимся к малочисленным народам, включая вопросы землепользования; устанавливать административную ответственность за нарушение соответствующего законодательства; развивать формы местного и общественного самоуправления малочисленных народов; выдавать лицензии и устанавливать квоты на занятие традиционными промыслами.
н) Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и их практическая реализация, как совместная деятельность Федерации и ее субъектов, означает развитие конституционных основ публичной власти: принадлежность ее народу, осуществление народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; единство системы государственной власти Федерации и ее субъектов; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации; осуществление государственной власти в Российской Федерации на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную и самостоятельность их органов; осуществление государственной власти в субъектах Федерации образуемыми ими органами государственной власти; признание и гарантирование на всей территории Российской Федерации местного самоуправления как формы осуществления власти народа; самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий; невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (см. также комментарий к ст. 3, 5, 10, 11, 12).
В отношении федеральных органов государственной власти общие принципы, помимо названных, закрепляются как непосредственно в Конституции (п. "г" ст. 71, главы 5, 6 и 7), так и обусловленными ею федеральными конституционными законами ("О Правительстве Российской Федерации", "О судебной системе Российской Федерации" и др.) и федеральными законами ("О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и др.). Субъекты Федерации участвуют в установлении общих принципов организации системы федеральных органов государственной власти в рамках их конституционных полномочий, в том числе участвуя в процедурах пересмотра Конституции и поправок к ней, принятия соответствующих федеральных законов.
Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов Федерации также вытекают непосредственно из федеральной Конституции. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации. Конституция также требует строить систему этих органов в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (см. также комментарий к ч. 1 ст. 77). При этом не следует смешивать "общие принципы", о которых идет речь в п. "н" ст. 72 и "общие принципы" упоминаемые в п. 1 ст. 77. В первом случае - это принципы организации всех органов государственной, в целом публичной, власти в Российской Федерации, а также предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов. Во втором случае - это общие принципы организации (но не конкретной системы, - что вопрос ведения субъекта Федерации) только двух видов единой системы органов государственной власти в Российской Федерации, а именно законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации (см. также комментарий к ст. 5 (ч. 3), 11 (п. 2), 66, 78, 85, 95, 104, 125, 134, 136).
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" с изм. и доп. в систему органов государственной власти субъекта Федерации включает: законодательный (представительный) орган; высший исполнительный орган (в федеральной Конституции используется только термин "исполнительный орган"); иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации (например, конституционные или уставные суды). Кроме того, данным законом в качестве общего принципа допускается разновариантная система органов исполнительной власти субъекта Федерации: а) во главе с высшим исполнительным органом, возглавляемым руководителем этого органа; б) конституцией (уставом) субъекта Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Федерации, которое, в свою очередь, возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Данный Закон содержит нормы, регулирующие организацию законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, основополагающие вопросы статуса высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа власти) субъекта Федерации и др.
Законодательная и исполнительная власти субъекта Федерации в соответствии с конституционным принципом разделения властей осуществляют свои полномочия самостоятельно. Вместе с тем федеральным законом установлен принцип их обязательного взаимодействия в различных формах (взаимные направления актов и предложения об их изменении, представление информации о планах законодательной работы и др.). Споры между органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации разрешаются путем согласительных процедур, либо в судебном порядке.
Действуют общие требования по обеспечению соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъекта Федерации. Обязанность обеспечить соответствие этих актов Конституции и федеральным законам лежит прежде всего на самом законодательном органе власти и высшем должностном лице субъекта Федерации. Формами федерального воздействия в этом плане может выступать прокурорский надзор, а также обжалование указанных актов в судебном порядке в случаях нарушения ими прав и свобод человека и гражданина, прав общественных объединений и органов местного самоуправления. Закреплено право Президента Российской Федерации обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации с представлением о приведении конституции (устава) субъекта Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Общие принципы организации местного самоуправления. К общим принципам организации местного самоуправления Конституцией Российской Федерации отнесены: осуществление народом (населением) своей власти по решению вопросов местного значения как непосредственно, так и через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3, глава 8); самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12); право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в местном референдуме (п. 2 ст. 32); признание и защита права на муниципальную собственность, включая землю и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132); право населения муниципальных образований самостоятельно решать вопросы местного значения, определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 131); осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а также изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий (чч. 1 и 2 ст. 131); самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественного порядка (п. 1 ст. 132); обязанность органов местного самоуправления участвовать в создании условий для осуществления прав граждан на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, других прав и свобод граждан, а органов государственной власти устанавливать общие государственные нормативы и стандарты в соответствующих областях (ст. 7, ст. 40, ст. 41, ст. 43); возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только законом и с условием передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132); право местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133); гарантированность местного самоуправления правом на судебную защиту, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133).
Развитие конституционных общих принципов дается в основополагающем нормативном правовом акте, регулирующем осуществление местного самоуправления - Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями (СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506). Значение общих для Федерации принципов имеют и переходные положения федерального закона.
Данным Законом провозглашен принцип приоритетности устанавливаемых им норм муниципального права. В случае противоречия других федеральных законов, законов субъектов Федерации, устанавливающих нормы муниципального права, применяются положения Конституции Российской Федерации и настоящего Федерального закона.
Вместе с тем установление федеральных общих принципов организации местного самоуправления не исчерпывается положениями Конституции и действующего Федерального закона. По ряду важных вопросов организации и функционирования муниципальной власти такие принципы устанавливаются также федеральными законами: от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" с изменениями и дополнениями (СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497; 1998. N 26. Ст. 3005); от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 25 июня 1999 г. (9 июля 1999 г.) N 159-ФЗ (СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4464; 1999. N 28. Ст. 3492); "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 19 марта 1999 г. (13 апреля 1999 г.) N 75-ФЗ (СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224; 1999. N 16. Ст. 1933) и др. Ряд федеральных законов регулирует деятельность муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений. Российской Федерацией ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления (Федеральный закон от 20 марта 1998 г. (11 сентября 1998 г.) N 55-ФЗ//СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1695). Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1370 утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5011).
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации как вопросы совместного ведения необходимо соотносить с международными отношениями, международными договорами и внешнеэкономическими отношениями Российской Федерации в целом, которые согласно ст. 71 (пп. "к", "л") составляют предметы ее исключительного ведения, а также с полномочиями субъектов Федерации в соответствующих областях реализуемых ими в порядке ст. 73 Федеральной Конституции.
Общий порядок международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации и правовые гарантии обеспечения их прав и законных интересов при установлении и развитии таких связей установлены Федеральным законом от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 231). Правом на осуществление такого рода связей субъекты Федерации обладают в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.
Органы государственной власти субъекта Федерации, которые определяются им самостоятельно, имеют право на ведение переговоров с иностранными партнерами и на заключение соответствующих соглашений. Такие соглашения, помимо требования об их соответствии Конституции Российской Федерации и федеральным законам, не могут содержать положения ущемляющие законные интересы другого субъекта Федерации. По своему статусу соглашения субъектов Федерации об осуществлении международных и внешнеэкономических связей не являются международными договорами. Федеральные органы государственной власти не несут ответственности по такому рода соглашениям, за исключением их заключения с органами государственной власти иностранных государств с согласия либо под официальные гарантии Правительства Российской Федерации. Вместе с тем федеральные органы обязаны оказывать органам государственной власти субъектов Федерации необходимую правовую и экспертно-консультативную помощь, в том числе в организации и ведении переговоров, подготовке проектов и выполнении соглашений, а также в обеспечении защиты прав и законных интересов субъектов Федерации в иностранных государствах.
Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации возложена на федеральные органы исполнительной власти. Соответствующий порядок устанавливается Президентом Российской Федерации по предложению федерального Правительства. Вместе с тем, установлена обязанность органов власти субъектов Федерации уведомить соответствующие федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры, представлять проекты соглашений для согласования в Министерство иностранных дел Российской Федерации, а при необходимости и в другие федеральные органы исполнительной власти. Соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей подлежат государственной регистрации и опубликованию. Для разрешения споров между органами власти Федерации и ее субъектов в отношении указанных соглашений используются согласительные процедуры, а также судебный порядок. Действие конкретного соглашения при наличии соответствующих оснований может быть приостановлено Президентом Российской Федерации в порядке ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации.
Правовыми формами координации внешнеэкономических связей субъектов Федерации в отдельных областях являются также федеральные законы: от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3923; 1997. N 28. Ст. 3305; 1999. N 7. Ст. 897); от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3493); от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 9 декабря 1998 г. (7 января 1999 г.) N 19-ФЗ (СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 18; 1999. N 2. Ст. 246) и сопутствующие ему законы.
Порядок выполнения международных договоров Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации".
Федеральным законом предусмотрены специальные процедуры заключения международных договоров Российской Федерации, затрагивающие полномочия субъекта Федерации. Если такой договор затрагивает вопросы, относящиеся к ведению субъекта Федерации, то он заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации. Если же проект договора затрагивает полномочия субъекта Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, то он направляется федеральными органами исполнительной власти органам государственной власти заинтересованного субъекта Федерации, предложения которого рассматриваются при подготовке проекта договора. Выполнение этих процедур также является одной из гарантий выполнения международных договоров Российской Федерации.
Поскольку международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, они подлежат добросовестному выполнению самой Российской Федерацией с момента вступления конкретного договора в силу для Российской Федерации. Более того, Российская Федерация до вступления для нее международного договора в силу воздерживается с учетом соответствующих норм международного права от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели. Обязанность принимать меры по обеспечению выполнения международных договоров закон возлагает на Президента Российской Федерации и федеральное Правительство. Общее наблюдение за выполнением международных договоров осуществляет Министерство иностранных дел Российской Федерации. Конституционная обязанность субъектов Федерации по выполнению международных договоров Российской Федерации обусловливается тем, что если конкретный международный договор затрагивает вопросы, относящиеся к ведению субъекта Федерации, данный субъект Федерации обязан обеспечить выполнение договора в пределах своих полномочий.
2. Содержание комментируемой ч. 2 ст. 72 о равной мере распространения положений ее ч. 1 (от п. "а" до п. "о") на все субъекты Федерации (их разновидности) фиксирует принцип равноправия субъектов Российской Федерации. Все они: а) равноправны в издании собственных законов и иных нормативных правовых актов (см. также комментарий к ч. 2 ст. 76); б) не могут считаться действующими положения Федеративного договора в части допускающей неравные объемы полномочий для республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов (см. также комментарий п. 1 (абзац 4) раздела второго); в) недопустимы отступления от указанного принципа в договорах между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации.
Имеется практика воспроизведения комментируемого положения в федеральных законах по отдельным предметам совместного ведения, например, в Федеральном законе от 12 августа 1995 г. (28 августа 1995 г.) N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями (СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506) (п. 4 ст. 7). Положение о равноправии всех субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке договоров и соглашений, закреплено в Федеральном законе от 4 июня 1999 г. (24 июня 1999 г.) N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176) (ст. 5). Согласно ему соответствующие договоры и соглашения подлежат приведению в соответствие с указанным Федеральным законом в течение трех лет со дня вступления его в силу (ст. 32). В свою очередь, Федеральным законом от 22 сентября 1999 г. (6 октября 1999 г.) N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005) для приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с настоящим законом установлен переходный период в два календарных года. Тем самым в общем виде факт несоответствия указанных договоров и соглашений, а также законов субъектов Федерации федеральным законам (естественно без указания конкретных норм) констатируется самим федеральным законодателем. Вместе с тем, указанные сроки не могут связывать судебную власть при разрешении споров о соответствии указанных актов федеральным законам и тем более Конституции Российской Федерации.