1. Комментируемая статья регулирует отношения, связанные с правотворческой деятельностью в Российской Федерации.
Часть 1 устанавливает право федеральных законодательных органов принимать федеральные конституционные законы и федеральные законы. Право это связывается с регулированием всего того, что находится в ведении Российской Федерации (см. комментарий к ст. 71). В отличие от нормы, определяющей предметы ведения Российской Федерации, в которой не проводится деление федеральных законов, комментируемая статья называет федеральные законы и конституционные федеральные законы. Последние принимаются исключительно по предметам ведения Российской Федерации. Они издаются по наиболее важным вопросам государственного строительства. Их перечень практически обозначен в тексте самой Конституции (см. ст. 56, 65, 66, 70, 87, 114, 118, 128, 135). Большинство ученых со ссылкой на ст. 108 Конституции считают возможным издание конституционных федеральных законов только по тем вопросам, которые прямо предусмотрены в Конституции. Именно в этой статье устанавливается особый порядок принятия конституционного федерального закона (см. комментарий к ст. 108), который свидетельствует об особом месте федеральных конституционных законов и их более высокой юридической силе.
Важный принцип установлен в статье 3 Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации":
1. Федеральными законами, договорами о разграничении полномочий, соглашениями о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - соглашения), конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (далее - предметы совместного ведения), а также предметы ведения субъектов Российской Федерации. В случае противоречия Конституции Российской Федерации положений указанных актов действуют положения Конституции Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
2. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
3. Если орган государственной власти субъекта Российской Федерации полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции Российской Федерации, нормативный правовой акт федерального органа государственной власти не соответствует положениям Конституции Российской Федерации, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий, устанавливающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона Конституции Российской Федерации, соответствии нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции Российской Федерации, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, нормативного правового акта федерального органа государственной власти или отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, противоречащих соответствующим положениям федерального закона, нормативного правового акта федерального органа государственной власти, не допускается.
4. Республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа вправе осуществлять собственное правовое регулирование. Не делается никаких изъятий в формах этого регулирования. Оно осуществляется как посредством закона, так и путем издания любого другого нормативного акта. Каждый орган субъекта Федерации осуществляет правовое регулирование в пределах собственной компетенции и теми правовыми актами, которые названы в законе об этом органе. Из анализируемого положения вытекает и то, что исключается регулирование посредством индивидуальных правовых актов. Судебный и административный прецеденты прямо не легализованы в российской правовой системе. Но в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ урегулировано, какие вопросы законодательный орган решает посредством закона и какие - через постановления.
Часть 4 комментируемой статьи обязывает федеральные органы считаться с тем обстоятельством, что субъекты Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование. Это, однако, не снимает обязанности компетентных федеральных органов осуществлять контроль за правотворчеством субъектов Федерации с точки зрения соблюдения ими норм, составляющих основы конституционного строя России. Федеральные органы не вправе входить в вопросы целесообразности нормативных актов, принимаемых в порядке реализации закрепленного в ч. 4 ст. 76 права, но тем самым не снимается вопрос о законности данных актов, их соответствии российской Конституции.
5. В целях обеспечения единства правового регулирования, в интересах прочного правового порядка комментируемая статья прямо обязывает нормотворческие органы субъектов Федерации исключать какие-либо противоречия своих актов федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Если такое противоречие не исключено на стадии разработки и принятия акта, т.е. сохранилось в действующем нормативном акте субъекта Федерации, то последствие определено прямо и недвусмысленно: действует федеральный закон. Противоречащий ему нормативный акт как бы прекращает действие. В реальной жизни все обстоит сложнее. Проходит какое-то время, пока Конституционный Суд признает факт противоречия и своим постановлением фактически прекратит действие акта субъекта Федерации. Суды, по общему правилу, руководствуются конституционными нормами напрямую, но и они во многих случаях сомневаются в наличии или отсутствии противоречивости норм и обязаны тогда также обращаться в Конституционный Суд (см. комментарий к ст. 125). Никто не может отменить закон, кроме того органа, который его издал. Поэтому законодательные органы субъекта Федерации должны отменять свои законы или их отдельные нормы в случае их противоречия федеральным законам в ситуации, предусмотренной ч. 5 ст. 76 Конституции. Если законодательные органы не делают этого, несмотря на состоявшиеся судебные решения, законодательством предусмотрены весьма жесткие меры их ответственности. Эти меры, равно как и соответствующие процедуры, предусмотрены Федеральным законом от 29 июля 2000 года N 106-ФЗ. В объективную сторону конституционного правонарушения входит: нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов; непринятие мер по обеспечению соответствия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности; принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации.
6. Иная ситуация складывается там, где в противоречие с федеральным законом входит нормативный акт субъекта Федерации, изданный по вопросам его собственного предмета ведения (см. комментарий к ст. 73). Закон и любой другой нормативный правовой акт, изданный в соответствии с ч. 4 комментируемой статьи, продолжает действовать, несмотря на его противоречие федеральному закону. Это означает, что Конституция признает в этих случаях более высокую юридическую силу именно за актами субъекта Федерации. Прекратить действие федерального закона, противоречащего акту субъекта Федерации, изданному по предмету его собственного ведения, может Конституционный Суд. Отменить такой закон может только федеральный законодатель. Обращает на себя внимание еще и то обстоятельство, что актом более высокой юридической силы по сравнению с федеральным законом может оказаться постановление правительства субъекта Федерации. Следует вместе с тем подчеркнуть, что во всех этих случаях производство в Конституционном Суде может вестись скорее в порядке п. "б" ч. 3 ст. 125 Конституции Российской Федерации, чем по п. "а" ч. 2 той же статьи. Нельзя исключить и того, что в Конституционный Суд поступит обращение федеральных властей по поводу неконституционности акта субъекта Федерации. И поскольку Конституционный Суд не может выходить за рамки заявленных требований, он, установив ситуацию, подпадающую под п. 6 ст. 77, вынужден будет ограничиться констатацией факта конституционности закона субъекта Федерации.