1. Комментируемая статья может быть понята только в сопоставлении ее с иными конституционными нормами. Прежде всего следует вновь обратиться к ч. 2 ст. 11 Конституции, которая безоговорочно устанавливает полномочие субъектов Российской Федерации образовывать органы государственной власти, осуществляющие власть в этих субъектах. В ч. 1 ст. 77 идет речь об установлении системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, т.е. о совокупности органов в их иерархической соподчиненности и разделенности, об их соотношении друг с другом, взаимоотношении с другими субъектами политической системы и с населением. Такую систему органов государственной власти субъекты Федерации также устанавливают самостоятельно, но уже с одной существенной оговоркой: надо, чтобы она соответствовала основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом.
Следует различать "органы власти в субъекте Федерации" и "органы власти субъекта Федерации". В субъекте Федерации могут осуществлять власть федеральные органы или их образования (подразделения), не являющиеся органами данного субъекта.
Согласно п. "н" ст. 72 Конституции установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. И можно предположить, что здесь речь идет не о каком то особом законе, а скорее, - об их совокупности, включая федеральные конституционные законы. Однако ч. 1 ст. 77 употребляет слово "закон" в единственном числе и, следовательно, ориентирует на издание особого закона. В настоящее время действует Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (см. в ред. Федеральных законов от 29.07.2000 N 106-ФЗ, от 08.02.2001 N 3-ФЗ, от 07.05.2002 N 47-ФЗ, от 24.07.2002 N 107-ФЗ, от 11.12.2002 N 169-ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П, от 12.04.2002 N 9-П) (Данный закон нуждается в специальном комментарии, поскольку в нем содержатся не только принципы организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации, но и компетенция соответствующих органов, основы их статуса, принципы деятельности, подробно, в частности, расписаны правовое положение высшего должностного лица и т.д. Он нуждается также в осмыслении в свете реформирования системы управления в целом).
Разные субъекты Федерации используют свои конституционные права по-разному. Прежде всего это проявляется в установлении состава государственных органов и способов регулирования их деятельности. В ряде республик утвержден пост президента (как главы государства или высшего должностного лица и главы исполнительной власти). В то же время в Дагестане, например, вертикаль исполнительной власти возглавляет коллегиальный орган - Госсовет, формируемый Конституционным собранием Республики и выполняющий функции главы государства.
Главы одних субъектов избираются гражданами, других - представительными органами. Последние также именуются по-разному: Народное Собрание, Государственное Собрание, Законодательное Собрание, Народный Хурал, Верховный Хурал, Государственный Совет и др. Различаются их численный состав (от 32 до 250 депутатов) и сроки полномочий. Как правило, республиканские законодательные органы являются однопалатными. Но есть и двухпалатные.
В краях, областях, округах избраны Законодательные Собрания, Собрания депутатов и т.д. В Москве - Московская городская Дума; в Санкт-Петербурге - Городское собрание Санкт-Петербурга. Высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономных округов является глава администрации. В некоторых субъектах образовано Правительство, в некоторых его нет.
В некоторых субъектах Федерации функционируют Конституционные Суды, в других - уставные суды, а где-то их функции выполняют суды общей юрисдикции.
2. Принцип единства законности, необходимость единообразного проведения законов в жизнь на всей территории федерации потребовали своего институционального закрепления. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает положение, согласно которому все органы исполнительной власти, как федеральные, так и субъектов Федерации, выступают в качестве единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, если решаются вопросы в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Такое единство (не предусмотренное, кстати, по отношению к законодательным органам) предполагает тесные организационно-правовые связи, соподчиненность органов, взаимное делегирование полномочий и т.д. Единая система власти предполагает единую систему информации, единое "правовое поле", обязательность предписаний по всей властной вертикали.
Реализации комментируемой конституционной нормы служил Указ Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 г. N 696 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 28. Ст. 3421). В этом Указе ставилась цель обеспечения единства государственной политики в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, повышения эффективности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти и управления соответствующих субъектов Российской Федерации.
13 мая 2000 г. Указом Президента Российской Федерации N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. При этом признаны утратившими силу пп. 1-5 Указа Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 г. N 696.
Основными задачами полномочного представителя являются:
организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;
организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;
представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.
Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач осуществляет следующие функции:
обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;
анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения;
организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;
разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;
согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти;
организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;
согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами Российской Федерации, об объявлении благодарности Президента Российской Федерации, а также о присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий;
вручает в федеральном округе по поручению Президента Российской Федерации государственные награды Российской Федерации, а также объявляет благодарность Президента Российской Федерации;
принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
организует по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа;
вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;
взаимодействует с Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации.
В целях осуществления названных функций Полномочный представитель наделен соответствующими правами.
Указом Президента от 13 мая 2000 г. N 849 утвержден перечень федеральных округов.
Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва.
Центр федерального округа - г. Москва.
Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ.
Центр федерального округа - г. Санкт-Петербург.
Северо-Кавказский федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область.
Центр федерального округа - г. Ростов-на-Дону.
Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика - Чаваш республики, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ.
Центр федерального округа - г. Нижний Новгород.
Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.
Центр федерального округа - г. Екатеринбург.
Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ.
Центр федерального округа - г. Новосибирск.
Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ.
Центр федерального округа - г. Хабаровск.
3. Статья 77 Конституции оказалась предметом дискуссий в Конституционном Суде Российской Федерации. Для уяснения содержащихся в ней норм имеет значение прежде всего постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. N 11-П по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом (ВКС. 1996. N 3).
Основанием для рассмотрения дела в Конституционном Суде явился запрос Государственной Думы. Государственная Дума полагала, что вопрос организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должен решаться на основании федерального закона, а не иных правовых актов, включая указы Президента Российской Федерации. В отсутствие же соответствующего федерального закона, по мнению Государственной Думы, п. 2 Указа, устанавливающий, что назначение на должность и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, применение к ним мер дисциплинарной ответственности производится указами Президента Российской Федерации, а также предусматривающий, что вопрос о назначении выборов глав администраций решается Президентом Российской Федерации, противоречит ч. 1 ст. 77 Конституции.
В запросе Курганской областной Думы, поступившем в Конституционный Суд Российской Федерации 4 сентября 1995 г., утверждалось, что Указ Президента Российской Федерации N 1969 противоречит ст. 11 и ч. 1 ст. 77Конституции Российской Федерации и существенно ограничивает конституционно закрепленную компетенцию области как субъекта Российской Федерации по самостоятельному формированию органов государственной власти.
Конституционный Суд пришел к выводу, что в целях построения единой системы исполнительной власти в Российской Федерации федеральный законодательный орган - Федеральное Собрание (прежде всего, Государственная Дума) и законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации обязаны принять в пределах своей компетенции соответствующие законы.
Однако на момент издания оспариваемого Указа Президента Российской Федерации надлежащая законодательная база по этому вопросу создана не была, т.е. тогда еще не был не принят основной в данной сфере федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, предусмотренный ч. 1 ст. 77 Конституции.
В соответствии со ст. 80 Конституции Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.
Положения Указа о назначении глав администраций не претендуют на роль общих принципов организации исполнительных органов государственной власти, о которых говорит ст. 77 Конституции Российской Федерации. Указ носит временный характер и предусматривает в качестве альтернативы возможность выборов глав администраций. Следовательно, являясь временной мерой в условиях отсутствия соответствующего законодательства и имея целью обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Указ не отрицает принцип выборности глав исполнительной власти, вытекающий из ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации в ее взаимосвязи со ст. 32, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти.
В доктринальном толковании ст. 77 нельзя не учесть высказанное по данному делу особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О.Лучина.
Он полагал, что императивный характер положений ст. 77 Конституции Российской Федерации исключает их расширительное толкование. Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно при условии, что она соответствует основам конституционного строя России и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом. Отсюда следует, что непосредственное участие президента в этом процессе не предусмотрено, а подмена федерального закона его указом недопустима. Подчеркнем - альтернативы федеральному закону не существует. Отсутствие такого закона - не повод для нарушения Президентом Конституции.
В постановлении Конституционного Суда отмечается, что положения Указа о назначении глав администраций "не претендуют на роль общих принципов организации исполнительных органов государственной власти, о которых говорит ст. 77 Конституции Российской Федерации". Но тогда вопрос о порядке назначения или выборов глав администраций не относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (в п. "н" ст. 72 говорится об установлении именно общих принципов организации системы органов государственной власти). Следовательно, это вообще не входит в сферу деятельности федеральной власти, а значит, и Президента. Президент связан разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Он не может принимать указы вне пределов "ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" и не вправе решать вопросы, в отношении которых субъекты Российской Федерации "обладают всей полнотой государственной власти" (ст. 73 Конституции Российской Федерации). Несомненно, вопросы, связанные с определением порядка, сроков проведения выборов глав администраций, относятся к ведению субъектов Федерации. Поэтому ставить проведение таких выборов в прямую зависимость от разрешения Президента Российской Федерации означало бы ограничение конституционного статуса субъектов Федерации.
Конституция Российской Федерации не наделяет Президента никакими полномочиями по формированию органов государственной власти субъектов Федерации. Президент назначает лишь выборы Государственной Думы, и то не по собственному усмотрению, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом (п. "а" ст. 84). Возможности назначать какие-либо иные выборы, в том числе глав администраций (разрешать, запрещать их проведение), Конституция Президенту не предоставляет.
Президент своим Указом связал возможность принятия субъектами Федерации нормативных актов о порядке формирования власти, в том числе исполнительной, с предварительным принятием федерального закона. Это не вытекает из смысла Конституции.
4. Различные подходы в интерпретации Конституционным Судом рассматриваемых положений выявились и при рассмотрении вопроса о Законе Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", которым предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (района, города), определенных ст. 74 Конституции Удмуртской Республики, а также районов в городах.
Стороны, направившие запросы в Конституционный Суд Российской Федерации, считают, что данные положения Закона Удмуртской Республики, а также производные от них и конкретизирующие их положения, определяющие порядок формирования, полномочия и организацию работы представительных и исполнительных органов государственной власти района, города, района в городе, выходят за рамки компетенции субъектов Российской Федерации, которые не вправе создавать представительные и исполнительные органы государственной власти в городах, районах, а могут создавать лишь структурные подразделения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме того, по мнению Президента Российской Федерации, норма, в соответствии с которой Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, не соответствует Конституции Российской Федерации с точки зрения закрепленных в ней принципа разделения властей (ст. 10) и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72).
Конституционный Суд установил: "В рассматриваемом Законе предусмотрено, что он определяет систему органов государственной власти в Удмуртской Республике в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Удмуртской Республики и Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Удмуртской Республики (преамбула); государственная власть в Удмуртской Республике осуществляется на основе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Удмуртской Республики..."
Согласно Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (п. 2 ст. 11). При этом система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (п. 1 ст. 77).
"Оспариваемое положение ч. 3 ст. 1 Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", в соответствии с которым Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, не может рассматриваться в отрыве от названных положений преамбулы и ч. 1 ст. 1 Закона. Поэтому ч. 3 ст. 1 рассматриваемого Закона соответствует Конституции Российской Федерации".
В 1997 г. Конституционный Суд, исходя из того, что федеральный законодатель не урегулировал вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это предусмотрено п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76, ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации, сделал вывод, что до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем республика вправе сама осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения, а также установить свою систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и теми общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации.
Из ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 66, ч. 1 ст. 67, п. "н" ч. 1 ст. 72, ст. 73, 76-78 Конституции Российской Федерации следует, что входящая в состав Российской Федерации республика (государство) осуществляет принадлежащую ей власть на всей своей территории и для осуществления этой власти сама устанавливает систему представительных и исполнительных органов государственной власти. Из ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации следует, что Конституция не содержит ни исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, ни ограничения этого перечня лишь высшими органами государственной власти субъекта. Поэтому система органов государственной власти Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством Удмуртской Республики.
Территориальное устройство государства как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти имеет существенное значение для характеристики конституционно-правового статуса республики (государства) в качестве субъекта Российской Федерации. Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 11, главе 3 "Федеративное устройство" Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве Удмуртская Республика вправе решать сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение.
Территориальные единицы иного уровня, а именно город районного подчинения, другие городские и сельские поселения в районах, а также прочие городские поселения (части города, его районы, жилые комплексы) в городах республиканского значения, не имеют такого статуса. Поэтому не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти таких территориальных единиц. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.
Следует учитывать, что согласно ч. 2 ст. 77 Конституции в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. К этой системе в указанных пределах относятся и органы исполнительной власти в районах и городах республиканского значения. Учитывая соотношение вопросов местного и государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, республика вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом конституцией республики. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т.д.
Решение данного вопроса не находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и не подпадает под правило ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которому к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления.