1. Комментируемая статья логически продолжает положения ст. 77 Конституции. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации призваны обеспечивать государственное управление в соответствующих сферах жизни общества - в сфере экономики, социальной и культурной деятельности, в обеспечении общественного порядка и государственной безопасности, укреплении обороноспособности страны. Особую заботу всей системы органов исполнительной власти составляет выполнение их конституционной обязанности - осуществлять свою деятельность во имя обеспечения прав и свобод граждан, интересов и безопасности общества и государства.
Осуществление государственного управления в условиях федеративного государства обусловливает необходимость основанного на объективных критериях распределения предметов ведения и компетенции органов исполнительной власти. В этой связи возникает проблема "разделения" управленческих функций между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов Российской Федерации.
Рамочными в этом отношении являются нормы ст. 71 и 72 Конституции РФ, на основе которых можно проследить соотношение централизованных и децентрализованных функций государственного управления. Нормы Конституции определяют формирование централизованных систем федеральных органов исполнительной власти в таких отраслях и по таким функциям управления, как обеспечение антимонопольной политики, статистический учет, казначейская система, налоги, атомная энергетика, федеральные транспорт и связь, оборона, государственная безопасность. Это в конечном счете обусловливает необходимость функционирования на территории субъектов РФ, иногда вплоть до самоуправляемых единиц - городов и районов территориальных органов федеральных министерств, федеральных служб и иных федеральных органов исполнительной власти. С другой стороны, задачи координации совместных усилий Российской Федерации и ее субъектов по решению вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, обеспечения экологической безопасности, по управлению государственным имуществом также обусловливают необходимость наличия в регионах территориальных органов некоторых федеральных министерств и ведомств.
В этой связи, учитывая объективные потребности организации государственного управления, Конституция в ч. 1 комментируемой статьи предоставляет федеральным органам исполнительной власти возможность для осуществления своих полномочий создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.
Статья 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" закрепляет право Правительства РФ создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. В связи с образованием Президентом РФ федеральных округов и преобразованием института полномочных представителей Президента в регионах в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах (Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849//СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112) Правительство РФ сочло целесообразным опираться на тесные контакты полномочных представителей Президента со всеми территориальными органами соответствующих федеральных органов исполнительной власти и обязало их оказывать всемерную поддержку осуществлению функций полномочных представителей. Правительство Российской Федерации приняло постановление от 12 августа 2000 г. N 592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах" (СЗ Российской Федерации. 2000. N 34. Ст. 3473). Указанная ст. 12 Закона о Правительстве РФ предусматривает право Правительства РФ устанавливать порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, определять размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, ассигнуемых на эти цели из федерального бюджета.
Образование и функционирование территориальных органов некоторых федеральных органов исполнительной власти в ряде случаев предусматривается в федеральных законах, например, в Законе РФ "Об охране окружающей природной среды", в Федеральном законе "Об органах федеральной службы безопасности". В Федеральном законе "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" также предусмотрена централизованная система органов санитарного надзора, входящих в структуру Министерства здравоохранения Российской Федерации, и подчиняющихся Главному государственному санитарному инспектору Российской Федерации.
Вместе с тем вопросы организации территориальных органов федеральных министерств и других федеральных органов исполнительной власти разрешаются в положениях об этих федеральных органах, утверждаемых Президентом РФ (Положение о Министерстве внутренних дел РФ) или Правительством РФ (Положение о Государственном комитете РФ по статистике и др.).
Территориальные органы осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих федеральных органов и включаются в их систему. Создание таких органов осуществляется после консультации с органами государственной власти субъектов РФ. Территориальные органы взаимодействуют в соответствии с профилем своей деятельности с органами субъектов РФ, способствуют решению социальных и экономических проблем регионов, осуществлению федеральных и региональных целевых программ. Органы исполнительной власти субъектов РФ оказывают необходимое содействие территориальным органам федеральных органов исполнительной власти и работают с ними в тесном контакте.
Отметим в этой связи, что полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе "организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации... согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти" (см. Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденное Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г.).
Кроме того, некоторые федеральные министерства (например, МВД России, Минюст России) создали свои структуры в федеральных округах.
2. Часть 2 комментируемой статьи необходимо сопоставить со ст. 11 Конституции РФ, в части третьей которой указывается, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Поэтому в ст. 78 указано, что передача полномочий федерального органа исполнительной власти органу этой власти субъекта Федерации возможно лишь по соглашению последних. Таким образом одно из важнейших условий передачи полномочий - осуществление договорного процесса. Но при этом Конституция допускает лишь частичную передачу полномочий и в качестве обязательного условия выдвигает требование, что такая передача полномочий не должна противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Эта норма Конституции РФ реализована в ст. 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и в Федеральном законе от 4 июня 1999 г. (24 июня 1999 г.) "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176).
В указанном Федеральном законе в качестве правовой формы передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ друг другу осуществления части своих полномочий определяется соглашение. Эти соглашения должны соответствовать закрепленным Законом принципам: конституционности; верховенства Конституции РФ и федеральных законов; равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий; недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ; согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов РФ; добровольного заключения договоров, соглашений; обеспеченности ресурсами; гласности заключения договоров, соглашений. Соглашение может быть заключено на основании федерального закона. Предметами соглашения могут быть: передача осуществления части полномочий; условия и порядок осуществления части полномочий; материально-финансовая основа передачи осуществления чисти полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения; иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. В соглашении определяются сроки его действия, условия и порядок его досрочного прекращения. Соглашение может предусматривать ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение его положений.
Вместе с тем упомянутый Закон в основном определяет формы реализации полномочий соответствующих органов по заключению соглашений о передаче полномочий. В настоящее время ведется подготовка федерального закона о внесении изменений в законодательные акты об основных принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и о распределении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Предполагается более четко распределить имеющиеся три группы полномочий (по предметам ведения субъекта Российской Федерации, по предметам совместного ведения России и ее субъектов, по предметам ведения Российской Федерации) и условия возможной взаимной передачи этих полномочий, а главное, - определить финансовое обеспечение каждой группы полномочий. В этих условиях исчезнет необходимость в заключении во всех случаях соглашений о распределении полномочий.
3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает возможность передачи полномочий органов исполнительной власти "снизу-вверх", т.е. от органов исполнительной власти субъектов РФ Правительству РФ либо иному федеральному органу исполнительной власти. Разумеется, такая передача не должна противоречить Конституции Российской Федерации, Конституции республики или Уставу конкретного субъекта РФ, федеральным законам. Такое соглашение может подписать лишь тот руководитель органа исполнительной власти субъекта РФ, который уполномочен на это Конституцией республики либо уставом области, края. Процедура заключения такого соглашения урегулирована упомянутым выше Федеральным законом от 24 июня 1999 г.
4. Конституция РФ (п. 4 комментируемой статьи) возлагает на Президента РФ и Правительство РФ обязанность обеспечивать осуществление федеральной исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Конституция РФ предоставила Президенту РФ ряд важных полномочий, которые он вправе использовать для обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти и функционирования единой системы исполнительной власти (см. комментарий к ст. 77).
Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (п. 2 ст. 80); имеет своих полномочных представителей (п. "к" ст. 83); вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации (ч. 1 ст. 85); вправе приостанавливать до решения Конституционного Суда или иного суда действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если эти акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам, международным договорам России или нарушают права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 85). Президент РФ и Правительство РФ имеют возможность обратиться в Конституционный Суд РФ с запросами о соответствии Конституции РФ конституций республики, уставов, а также некоторых законов и иных нормативных актов субъектов Федерации (ст. 125 Конституции РФ). Законодательство допускает обращение в федеральные суды общей юрисдикции и арбитражные суды с заявлением об оспаривании нормативного правового акта высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в связи с несоответствием этого акта федеральному закону.
В ст. 43 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" указано, что Правительство РФ в пределах своих полномочий и в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения России и ее субъектов в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. В ст. 44 упомянутого Закона подчеркивается, что по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и ее полномочиям по предметам совместного ведения России и субъектов Федерации, Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ.
Координационные и контрольные функции Правительства РФ, предоставленные ему законом, обеспечивают конкретный механизм реализации задачи, возложенной на Правительство РФ ч. 4 комментируемой статьи.
Следует также отметить, что согласно ст. 43 упомянутого Закона Правительство РФ вправе (и обязано) вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина (о полномочиях Президента РФ по данному вопросу см. комментарий к ст. 85).