1. Комментируемую статью можно считать своеобразной конкретизацией ст. 3 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает основу республиканского строя - механизм осуществления власти единственным сувереном - народом России.
Взаимоотношения Президента страны с нижней палатой Парламента, являющейся основным законопроизводящим органом, роль главы государства в законодательном процессе и в процессе непосредственного выражения власти народа - референдума и свободных выборов служат правовой базой конституционного порядка в России.
При реализации данных полномочий Президент наиболее ярко выступает как гарант Конституции, обеспечивая своей властью легитимацию воли народа.
Назначение выборов Государственной Думы не оставляет большого поля для политического маневра. Данное полномочие является не правом, а обязанностью Президента, а, главное, по условиям реализации и по срокам ограничено Конституцией Российской Федерации, а также Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20 декабря 2002 года (далее в комментарии к данной статье - Закон о выборах).
В Конституции четко перечислены случаи, когда должны быть назначены выборы в нижнюю палату Парламента.
Во-первых, это истечение установленного четырехлетнего срока полномочий Государственной Думы.
Во-вторых, роспуск Государственной Думы. Тогда назначаются досрочные выборы. Причем Конституция Российской Федерации в ст. 109 прямо предписывает, что дата выборов определяется таким образом, чтобы вновь избранная Дума собралась не позднее четырех месяцев с момента роспуска. Следовательно, избирательная кампания при досрочных выборах сокращена на один месяц по сравнению со сроком, установленным Законом о выборах. Дело в том, что Государственная Дума собирается на свое первое заседание лишь на тридцатый день после избрания. Тем самым на избирательную кампанию отводится три месяца по сравнению с четырьмя при обычных выборах.
Таким образом, Президент Российской Федерации ограничен при назначении выборов Думы двумя конституционными условиями и соответствующими сроками. Дополнительные ограничения содержатся в Законе о выборах, который фактически конкретизирует содержание данного президентского полномочия.
Во-первых, в ст. 5 Закона о выборах говорится, что днем выборов является второе воскресенье после истечения конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума прежнего созыва. Во-вторых, указывается промежуток времени, когда Президент РФ должен объявить о выборах Думы нового созыва. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 11 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования.
В еще большей степени возможность политического маневра при реализации данного полномочия Президента ограничивает норма Закона о выборах, позволяющая Центральной избирательной комиссии назначить и провести выборы в конституционные сроки в случае, если сам Президент не назначит эти выборы.
Форма назначения выборов депутатов Государственной Думы - Указ Президента Российской Федерации.
2. Одним из способов разрешения политических кризисов является роспуск Государственной Думы (см. комментарий к ст. 111 и 117). Общие ограничения при принятии решения о роспуске Думы содержатся в ст. 109 Конституции Российской Федерации (см. комментарий к ст. 109).
3. 10 октября 1995 г. был подписан Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", который конкретизировал конституционное содержание понятия назначения референдума - формы высшего и непосредственного проявления воли народа.
По Закону инициатива референдума принадлежит не менее чем 2 миллионам граждан либо Конституционному Собранию, когда таковое будет образовано и созвано. В соответствии со ст. 12 данного Закона Президент Российской Федерации обязан в течение 10 дней с момента поступления к нему инициативных документов и материалов к ним направить их с соответствующим запросом в Конституционный Суд Российской Федерации.
Если Конституционный Суд признает, что предусмотренные требования соблюдены, то Президент не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Суда назначает референдум своим указом. Единственная возможность для Президента РФ учесть политическую или социально-экономическую реальность состоит в том, что он вправе назначить дату референдума в промежутке между двумя и тремя месяцами со дня опубликования Указа.
Таким образом, ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" фактически вошел в противоречие с конституционной нормой, которая, если рассматривать данное полномочие с системных позиций, подразумевает отнюдь не оформление (во всяком случае, не только оформление) Президентом чьей-либо инициативы, а возможность самому выносить ту или иную проблему на всенародное голосование. Другими словами, данное полномочие является политическим, а не "техническим", каким оно стало по названному Закону.
4. Один из весомых рычагов влияния Президента Российской Федерации на политическую реальность - его право законодательной инициативы, то есть внесение в Государственную Думу законопроектов.
Следует отметить, что с момента принятия Конституции Российской Федерации это право практикуется главой государства довольно широко.
Однако число вносимых Президентом законопроектов год от года снижается (в 2002 году Президентом Российской Федерации было внесено 33 законопроекта, причем 19 из них - о ратификации международных договоров. Для сравнения: в том же году в Государственную Думу всего было внесено 787 законопроектов). Такая тенденция к снижению объясняется пониманием президентом страны необходимости переноса центра тяжести в законопроектной работе на Правительство. Для президента же характерны законодательные инициативы, прежде всего по вопросам, касающимся государственного строительства, поскольку именно он отвечает за стабильное существование системы публичной власти, а также за ее совершенствование.
Право подписывать и обнародовать законы особенно ярко подчеркивает включенность института Президента Российской Федерации в систему разделения властей. Используя данные полномочия, Президент способен оказывать существенное воздействие как на Правительство, так и на парламент.
Право подписания в отечественной конституционной конструкции означает право Президента активно участвовать в законотворческой деятельности, контролировать законодательный процесс. Это обусловлено тем, что глава государства вправе не подписывать, а отклонять тот или иной закон. Только в двух случаях Президент лишен свободы выбора при подписании законодательного акта, т.е. обязывается к безусловному его подписанию. Во-первых, когда речь идет о принятом Государственной Думой и одобренном Советом Федерации конституционном законе. Во-вторых, когда речь идет об обычном законе, по которому обе палаты квалифицированным большинством (две трети голосов от общего состава каждой палаты) преодолели вето Президента. Следует заметить, что в отношении к подписанию законов заметны изменения. Ранее (например, в 1995-96 гг.) глава государства отклонял до трети законов. А, например, в 2002 году Президент Российской Федерации подписал 200 законов и только пять были им отклонены. Это связано, в первую очередь, с изменением политической ситуации. После выборов 1999 года большинство мест в Государственной Думе имеют сторонники действующего Президента В.В.Путина. Первому же Президенту России Б.Н.Ельцину противостояло думское большинство (хотя и недостаточное для преодоления вето Президента), принадлежащее к его политическим противникам. Принимая зачастую популистские законы (с социальной направленностью, но совершенно не обеспеченные финансовыми ресурсами, либо носившие явно спекулятивный политический характер), они оказывались в выигрышном положении: могли отчитываться перед избирателями тем, что "защищают интересы людей" и одновременно перекладывать ответственность на Президента, который якобы противодействует повышению благосостояния народа.
В президентской практике были случаи, когда глава государства возвращал законы без рассмотрения, т.е. и не подписывал, и официально не отклонял. Это применялось из-за того, что Президент усматривал нарушение конституционной процедуры принятия или одобрения закона. В этой связи в 1996 году возник конституционно-правовой спор о законности таких действий главы государства. Данная практика была признана Конституционным Судом Российской Федерации соответствующей Конституции Российской Федерации (постановление Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации).
Обнародование закона - заключительная стадия законодательного процесса. Конституция в ст. 15 прямо указывает, что неопубликованные законы не применяются. Таким образом, акт официального опубликования (обнародования) - далеко не формальный. Данное полномочие Президента Российской Федерации конкретизируется в Федеральном законе "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания". В частности этим Законом устанавливается, что все законы подлежат официальному опубликованию в течении семи дней после их подписания Президентом. Официальным опубликованием в данном случае считается первая публикация полного текста закона в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации".
С актом опубликования нередко связан и момент вступления закона в силу. Если в самом законе не сказано иного, то он вступает в силу через десять дней после его официального опубликования.
6. Вопрос о роли, статусе, правовых и политических последствиях президентских посланий - один из самых сложных в современной российской конституционной теории и практике.
Этот институт не открытие нашего конституционализма. Институт посланий существует в государствах с различной формой правления, хотя и не во всех. В то же время даже в республиках с полупрезидентской (смешанной) формой правления, к которым относится и Россия, роль и значение президентских посланий весьма различны.
Так, согласно Конституции Французской Республики, ее Президент посредством посланий информирует нацию о существующих угрозах государственности и о принимаемых мерах, а также "сносится с обеими палатами Парламента". Таким образом, послание здесь играет, скорее, информационную роль и не имеет регулярного характера. В большинстве других полупрезидентских республик Конституции также не придают посланиям существенного политического значения: либо вообще не предусматривают такой институт (например, в Словении), либо не упоминают о содержании президентских посланий (например, в Польше, Португалии), либо предусматривают опять-таки информационный характер таких документов (выяснение позиции президента по тем или иным вопросам). Поэтому содержание посланий Президента России аналогично, скорее, посланиям президентов в президентских республиках (в частности, США). Хотя и Конституция США говорит не об определении направлений внутренней и внешней политики, а лишь о том, что "Президент периодически представляет Конгрессу сведения о состоянии Союза и предлагает на его усмотрение такие меры, которые сочтет необходимыми и полезными".
До сих пор ежегодные послания Президента Российской Федерации играли роль документов, в большей степени способствующих утверждению ценностей конституционного строя, показывающих обществу основную идеологическую направленность главы государства. В этом смысле послания Президента России являются пока документами весьма важными, но не оказывающими прямого политического влияния на текущие процессы. Во-первых, далеко не всегда идеология проекта федерального бюджета на очередной год соответствует приоритетам, заявляемым в послании (этому, возможно, препятствует и близость по времени между оглашением послания и составлением проекта бюджета). А, как известно, декларируемые направления политики, не подкрепленные финансовым обеспечением, остаются благими пожеланиями. Во-вторых, пока еще ни один Председатель Правительства и даже ни один министр не был отправлен в отставку по причине несоответствия его деятельности основным направлениям политики.
Тем не менее, институт ежегодных посланий потенциально способен играть едва ли не ключевую политическую роль. Это связано с тем, что Президент Российской Федерации обладает мощными рычагами в отношении Правительства, вытекающими из ряда конституционных норм, в частности: а) из полномочий исключительно Президента назначать Председателя Правительства (с согласия Государственной Думы); б) из права назначать заместителей Председателя Правительства и Федеральных министров и освобождать их от должности; в) из права председательствовать на заседаниях Правительства (по усмотрению самого Президента); г) из права Президента принять решение об отставке Правительства.
Если же Президент России примет решение вручать право формирования Кабинета министров лидеру партии (блока партий), победившей на парламентских выборах, как это происходит в большинстве полупрезидентских республик, может возникнуть основание для конституционного кризиса, если политический курс Президента, заявляемый в послании, и правительства, сформированного из политических противников главы государства, будут принципиально расходиться.
В то же время такая опасность не является фатальной. Многое здесь зависит от осознания своей ответственности перед страной и Президентом, и Премьером. Ведь и сегодня глава государства, хотя и провозглашает в посланиях собственное понимание государственных приоритетов и формально не обязан ни с кем согласовывать свое мнение о направлениях политики, в реальности он учитывает и настроения в обществе, и положение дел в стране и в мире, и состояние бюджета, и расстановку политических сил в Федеральном Собрании. Учет всех этих обстоятельств является, образно говоря, "метаконституционной обязанностью" Президента, вытекающей из природы его положения, из совокупности его функций. Другими словами, ситуацию способен спасти компромисс, являющийся едва ли не главным орудием политики.
Разумеется, в еще меньшей степени президентские послания обладают императивностью по отношению к палатам российского парламента. Федеральное Собрание не могло бы играть присущей парламенту роли, если счесть комментируемое президентское полномочие юридически обязывающим обе палаты следовать избранным Президентом направлениям и приоритетам. Однако Федеральное Собрание, будучи включенным в демократический механизм власти, не может быть и абсолютно свободным от провозглашенных Президентом акцентов во внутренней и внешней политике, от заявленных им концепций тех или иных законодательных актов. Это проявляется в ряде обстоятельств.
Во-первых, официально заявленные президентские позиции непосредственно влияют на составление плана законопроектных работ, прежде всего в Государственной Думе. Объединенная комиссия по координации законопроектной деятельности, включающая в себя представителей всех ветвей власти, была образована как раз на основе одного из посланий Президента.
Во-вторых, парламент получает достаточно ясную информацию о намерениях Президента как текущих, так и на перспективу. Это заставляет парламентариев учитывать позицию главы государства в своей деятельности.
В-третьих, становится известной идеология тех или иных законопроектов, законодательных предложений. Эта идеология может не разделяться парламентскими фракциями. Однако ее приходится учитывать, поскольку Президенту принадлежит право отклонения законов.
Из конструкции нормы, содержащейся в п. е ст. 84 Конституции, не вытекает, должны ли представляться отдельно послания о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства; означает ли конституционная формулировка обязательное описание приоритетов в каждой из сфер политики или речь идет о формулировании того или иного приоритета как направления; наконец, на какой срок должна быть рассчитана реализация того или иного политического направления.
Практика пошла по такому пути. Во-первых, каждое из посланий включает в себя анализ положения дел в стране на соответствующий момент и основные задачи во внутренней и внешней политике. Во-вторых, эти задачи предполагают их решение как в течение соответствующего года, так и за его пределами. В-третьих, в зависимости от состояния дел в государстве Президент выделяет те сферы и направления, которые требуют основного внимания и незамедлительной реакции государственных органов.
Форма и сроки реализации комментируемого полномочия весьма подвижны. Президент Б.Н.Ельцин использовал, например, "двухформатное" послание: относительно объемный письменный текст, раздаваемый членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, и речь при представлении послания. Причем иногда акценты в речи были иными, нежели в самом письменном послании. Обычно он представлял свое послание в конце зимы - начале весны.
Президент В.В.Путин изменил эту практику. Теперь нет различия между "устным" и "письменным" вариантами послания: речь Президента и является собственно его посланием Федеральному Собранию. Соответственно уменьшился и объем посланий. Несколько сместились также сроки их оглашения. Теперь это, как правило, середина или даже конец весны.