1. Предусмотренное ч. 1 комментируемой статьи полномочие Президента Российской Федерации вытекает из координационной функции главы государства, а его осуществление является одним из способов обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (см. комментарий к ст. 80).
В частности, действующее законодательство достаточно полно определяет организационные и содержательные характеристики указанных процедур применительно к разграничению предметов ведения и полномочий между различными уровнями единой федеративной системы Российской Федерации. Так, при Президенте Российской Федерации создана специальная комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2652; N 33 (ч. II). Ст. 3439), на которую в том числе возложена подготовка вопросов о применении согласительных процедур. При этом процедура разрешения споров, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, включает проведение переговоров, использование Президентом Российской Федерации согласительных процедур, как это предусмотрено Федеральными законами от 24 июня 1999 года и от 6 октября 1999 года (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176; N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608).
Представляется, однако, что конституционно-правовое содержание комментируемого положения значительно шире. Данное полномочие носит квазисудебный характер. При наличии разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, препятствующих их согласованному функционированию и взаимодействию, глава государства по собственной инициативе или по инициативе заинтересованных сторон, иных органов государственной власти и их должностных лиц может принять меры для преодоления возникшего разногласия путем соглашения между спорящими сторонами, основанного на взаимном компромиссе, признании или отказе от притязаний.
Следует обратить внимание на ряд обстоятельств, имеющих значение для понимания конституционно-правовой природы данного полномочия главы государства.
Во-первых, речь идет не об обязанности, а о праве Президента Российской Федерации использовать согласительные процедуры. Глава государства самостоятельно определяет с учетом характера спора, его значимости для согласованного функционирования механизма Федерации и взаимодействия ее различных звеньев, степени срочности и прочих условий целесообразность использования согласительных процедур. При Президенте Российской Федерации сформирована Комиссия по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по проведению конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации, на которую возложена подготовка предложений о применении согласительных процедур (СЗ РФ. 1995. N 41. Ст. 3875; 1996. N 5. Ст. 461). Предложения об обращении к согласительным процедурам могут исходить и от других органов государственной власти - федеральных и субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц.
Во-вторых, Конституция Российской Федерации и действующее законодательство не определяют содержание согласительных процедур. В настоящее время можно только отметить, что согласительные процедуры представляют, по существу, разрешение спора самими его участниками, например, путем создания согласительной комиссии, действующей под контролем главы государства, который при этом может также предложить способ разрешения спора.
В-третьих, ст. 85 Конституции по существу не проводит различия между спором и разногласием. Разве что разногласие федеральных властей и органов государственной власти субъектов Федерации и последних между собой, связанное с неадекватным истолкованием своих полномочий или присвоением полномочий друг друга или конфликтом интересов, приобретает характер конституционного спора при условии, что его участники упорствуют в своей позиции и не способны самостоятельно, без участия суда его разрешить.
В-четвертых, достижение согласованного решения, разумеется, при условии его соответствия Конституции и законам Российской Федерации должно исключать право сторон обращаться за разрешением этого же спора в Конституционный Суд или иные суды Российской Федерации; в свою очередь и суд не должен принимать этот спор к рассмотрению, если глава государства воспользовался своим правом на использование согласительных процедур, предусмотренных ч. 1 ст. 85 Конституции. И только в том случае, если согласительные процедуры не дали результатов, суд может по инициативе Президента Российской Федерации или участников спора обратиться к его разрешению.
В-пятых, в случае недостижения согласованного решения (а речь, как представляется, идет о заключении участниками спора договора, как бы он ни назывался) Президент Российской Федерации может (но не обязан) передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
При этом, если спор касается разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации, а также основывается (фактически или предположительно) на договоре между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации или на договоре последних между собой, он разрешается Конституционным Судом Российской Федерации; иные споры входят в компетенцию других судов Российской Федерации - Верховного Суда или Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и должны разрешаться ими.
2. Полномочие Президента, предусмотренное ч. 2 ст. 85 Конституции, вытекает прежде всего из функции главы государства как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, Президент Российской Федерации в качестве главы государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, осуществляет руководство внешней политикой государства, ведет переговоры и подписывает договоры Российской Федерации, подписывает ратификационные грамоты, осуществляет иные внешнеполитические функции и тем самым несет конституционную ответственность за выполнение международных обязательств Российской Федерации.
Анализируя юридическую природу закрепленного в комментируемой норме положения, необходимо обратить внимание на следующие его характеристики.
Во-первых, речь здесь идет не об обязанности, а о праве Президента. Глава государства, исходя из государственной необходимости и юридической целесообразности, самостоятельно определяет, прибегнуть ли ему к приостановлению действия актов исполнительной власти субъектов Федерации либо обратиться в соответствующий суд.
Во-вторых, Конституция предусматривает, что акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть лишь приостановлены до решения этого вопроса соответствующим судом, но не отменены.
В-третьих, это право Президента распространяется на акты органов только исполнительной, но не законодательной власти субъектов Российской Федерации.
В-четвертых, приостановление Президентом действия актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации возможно лишь при условии, что они противоречат, по мнению главы государства, Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушают права и свободы человека и гражданина.
В-пятых, действие актов исполнительной власти субъектов Федерации приостанавливается только до решения этого вопроса соответствующим судом. Представляется, что в этом случае глава государства не вправе, но обязан обратиться в соответствующий суд одновременно с приостановлением действия акта. Президент Российской Федерации неоднократно приостанавливал действие актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (см.: САПП. 1994. N 11. Ст. 867; N 13. Ст. 1001; N 14. Ст. 1070; N 15. Ст. 1215; СЗ РФ. 1994. N 3. Ст. 305; N 15. Ст. 1714; 1995. N 4. Ст. 281; 1996. N 4. Ст. 262; N 18. Ст. 2116). СЗ РФ. 2000. N 19. Ст. 2060, 2061, 2064; N 36. Ст. 3635; N 19. Ст. 2064; N 21. Ст. 2164 и др.).
Приостанавливая действие соответствующих актов, Президент одновременно предлагал издавшим их органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации привести эти акты в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. До настоящего времени примеры судебной проверки приостановленных Президентом Российской Федерации актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации отсутствуют, поскольку эти акты отменялись или приводились в соответствие с Конституцией и федеральными законами до рассмотрения дела в суде.
В-шестых, вопрос о судьбе приостановленного акта решается Конституционным Судом Российской Федерации в случае, если он носит нормативный характер и издан по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации или совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В иных случаях Президент Российской Федерации обращается в другие суды - Верховный или Высший Арбитражный.