Центральной проблемой переговоров является определение круга участников. От этого зависят ход и исход переговоров, эффективность достигнутых соглашений. Правом на участие в переговорах обладают все государства, непосредственно заинтересованные в предмете переговоров*(1016). Вопрос решается на тех же основаниях, что и вопрос о праве на участие в договорах, о котором уже говорилось.
Поскольку делегации на переговорах представляют равно суверенные государства, то они являются равноправными участниками. Разумеется, фактическое влияние делегаций неодинаково, и с этим приходится считаться.
Помимо полного, равноправного участия существует ограниченное участие в качестве наблюдателя*(1017). О таком участии может принять решение само государство или другие участники с его согласия. В универсальных конференциях в качестве наблюдателей участвуют представители национально-освободительных движений, межправительственных и неправительственных организаций. Наблюдатели принимают участие в работе конференции без права голоса.
В качестве примера можно привести факт участия в 1963 г. в работе форума ЕЭС в качестве наблюдателей 18 африканских государств, еще не ратифицировавших договор об ассоциации с Сообществом. Иногда государство само принимает решение об участии в качестве наблюдателя по политическим соображениям. Администрация США отказалась принять официальное участие в Генуэзской конференции 1922 г., но направила на нее в качестве наблюдателя своего посла в Италии. В письме посла в госдепартамент от 7 мая 1922 г., в частности, говорилось: "Неофициально мы должны по возможности поддерживать самую тесную связь (с делегациями других стран. - И.Л.) с тем, чтобы помешать Советской России заключить какое-либо соглашение, которое могло бы ущемить наши права"*(1018).
В региональных конференциях число государств, представленных наблюдателями, может быть значительным. Порой этот вопрос становится сложной проблемой, решение которой требует усилий и времени. Показателен в этом плане опыт подготовительной стадии переговоров в Вене о сокращении вооруженных сил и вооружений в Центральной Европе. Вопросы участия, включая статус участников, обсуждались в течение первой половины 1973 г. Было решено, что полноправными участниками будут 11 государств, которым предстоит взять на себя конкретные обязательства (СССР, США, Англия, ЧССР, ПНР, ГДР, Бельгия, Канада, ФРГ, Люксембург, Нидерланды). Статусом наблюдателей будут обладать 8 так называемых фланговых государств (НРБ, ВНР, СРР, Дания, Греция, Италия, Норвегия, Турция).
Если отвлечься от чисто юридического подхода, то с политической точки зрения потенциальных участников переговоров можно разделить на те же категории, что и участников договоров: необходимые участники, желательные участники, возможные участники, нежелательные участники, неприемлемые участники.