ЕЛЕКТРОННА БІБЛІОТЕКА ЮРИДИЧНОЇ ЛІТЕРАТУРИ
 

Реклама


Пошук по сайту
Пошук по назві
книги або статті:




Замовити роботу
Замовити роботу

Від партнерів

Новостi



Книги по рубрикам

> алфавитний указатель по авторами книг >



§ 2. Характеристика закона и его виды в Российской Федерации


В предыдущем параграфе уже говорилось, что нормативный правовой акт является ведущим ис-точником права в Российской Федерации и что подавляющее большинство общественных отношений регулируется именно этим источником. Одной из главных разновидностей нормативного правового ак-та является закон.
Применение сравнительно-исторического подхода позволяет проследить эволюцию понятия "за-кон" и развитие связанных с ним понятий, а также более точно проанализировать роль федеральных за-конов в современных условиях.
Закон как источник права существовал еще в самых древних государствах. Известны Законы Хаммурапи (18 в. до н.э.), Законы Ману (1 в. до н.э.) и целый ряд других правовых памятников данной формы. В древних государствах основные правовые нормативы выражали, как правило, личную волю монарха (фараона, царя, императора и т.д.) и воплощались во вне в самых различных формах, в т.ч. и в форме закона*(68).
Опыт античных государств (Др. Афин 6 в. до н.э., Др. Рима 5-2 вв. до н.э.) по принятию законов представительными органами власти, в частности народными собраниями, долгое время являлся ис-ключением и не сразу получил свое развитие.
Только к началу 13 века созрели условия для ограничения законодательных полномочий монар-хической власти, когда после вооруженной борьбы со знатью английский король был вынужден подпи-сать Великую хартию вольностей (1215 г.). В ней была закреплена идея верховенства парламентского закона, которая дала толчок к постепенному увеличению законодательных прерогатив будущего анг-лийского парламента. Уже к концу 17 века английский монарх без согласия парламента, как представи-теля "всей нации" (по "Биллю о правах 1689 г."*(69)), был не вправе вносить какие-либо поправки в действующие законы, приостанавливать действие законов, отменять их, освобождать от их исполнения.
На формирование теории закона в 17-18 вв. наибольшее влияние оказали две классические тео-рии - теория разделения властей (Д. Локка, Ш.Л. де Монтескье и др.) и теория народного суверенитета (Ж.-Ж. Руссо). Исходя из необходимости подчиненного положения исполнительной власти по отноше-нию к законодательной был сформулирован тезис о верховенстве закона с точки зрения юридической и политико-организационной.
К концу 18 - сер. 19 века идея верховенства парламента как законодательного и представитель-ного органа государственной власти нашла реальное воплощение и конституционное закрепление во многих европейских странах. Закон к этому времени стал пониматься как выражение общей суверенной воли всего населения страны или большинства и ему стала отводиться роль основного источника права. Так, в ст.6 Декларации прав человека и гражданина (1789 г.) закреплено, что закон - это выражение об-щей суверенной воли граждан, которые вправе принимать участие "лично или через своих представите-лей" в его создании*(70).
В России понятие "закон" в официальных документах стало наиболее часто употребляться с на-чала 19 века. После учреждения Государственного Совета в 1810 году все законодательные акты долж-ны были рассматриваться в данном органе, который являлся не столько законодательным (представи-тельным) органом, сколько совещательным и по существу бюрократическим учреждением, состоящим из "верных государю людей". Известно немало случаев, когда важнейшие законодательные акты могли и не рассматриваться в Государственном Совете*(71). В соответствии со ст.53 Основных законов Рос-сийской Империи (1892 г.) законы могли быть изданы "в виде уложений, уставов, грамот, положений, наказов, инструкций, манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения"*(72). Таким образом, до начала 20 века закон как особая форма юридиче-ского акта законодательного органа государственной власти, представляющего население всей страны, не была развита в России, практически все акты-повеления Императора рассматривались в качестве за-кона и имели силу закона. Вся полнота законодательной власти в то время принадлежала монарху.
В конце 19-нач. 20 в. среди западноевропейских и русских ученых получила развитие т.н. дуали-стическая трактовка закона. Закон стал рассматриваться не как акт законодательного органа государст-ва, а как акт государственной власти вообще, содержащий нормы общего характера. Законом в фор-мальном смысле стали охватываться любые акты, изданные либо законодательными, либо исполни-тельными органами государственной власти. Тем самым стала обосновываться фактическое равенство и даже примат исполнительной власти над законодательной. Так, Г.Ф. Шершеневич считал, что закон "есть норма права, общее правило, рассчитанное на неограниченное количество случаев: Норма права составляет прямое выражение воли органов власти: Эта воля должна выразиться в установленном по-рядке"*(73).
Несмотря на то, что определение субъекта издания закона некоторые русские юристы связывали с государственной властью вообще, тем не менее наряду с этим в трудах многих отечественных дорево-люционных юристов развивались идеи народного представительства и "правильно организованной" за-конодательной власти. Именно такое понимание закона могло позволить по мнению П.Г. Виноградова, Н.М. Коркунова, В.М. Гессена и др. считать его основным и верховным источником права.
После революционного переворота и свержения монархического строя в первые годы Советской власти закон как юридическую форму нормативного акта попытались вообще исключить из системы источников права. Революционные органы принимали нормативные акты самой различной формы: дек-реты, постановления, инструкции, декларации, резолюции, воззвания и др.*(74).
Нормативное закрепление понятия "закон" было осуществлено только в Конституции СССР 1936 года, согласно которой акт данной формы мог быть издан Верховным Советом СССР, а в Конституции СССР 1977 года были обозначены и видовые характеристики этого понятия ("закон СССР - общесоюз-ный закон", "закон союзной республики", "закон автономной республики"). Несмотря на это престиж закона в этот период был сравнительно не высоким, и всего с 1936 по 1989 гг. Верховным Советом СССР было принято около 90 законов. В условиях однопартийного режима деятельность представи-тельного органа власти по существу являлась фикцией и прикрывалась видимостью демократии*(75). Сказывалось значительное влияние Политбюро ЦК КПСС и Совета Министров СССР (Правительства) на законодательный орган. Классический принцип разделения властей так и не был реализован в СССР; для данного периода скорее было характерно "соединение властей", поскольку советы как органы госу-дарственной власти выполняли одновременно законодательные, исполнительные и контрольные функ-ции.
В полном объеме разработка классического понимания закона как особой формы юридического акта представительного (законодательного) органа государственной власти в условиях реализации принципа разделения властей стало возможным в России после принятия Конституции Российской Фе-дерации 1993 года. Правом принимать федеральные законы по Конституции Российской Федерации об-ладает Государственная Дума (ст.105 Конституции Российской Федерации), являющаяся одной из палат Федерального Собрания, а законы субъектов Российской Федерации принимают законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Все эти органы избираются прямым народным голосованием в условиях многопартийности и равного доступа к заняти-ям депутатской деятельностью, а формирование и деятельность законодательных органов осуществля-ется на основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, закреп-ленного в ст.10 Конституции Российской Федерации и принципа профессионализма.
На современном этапе понятие "закон" является ключевым в российской правовой системе, од-нако нормативное определение этого понятия в законодательстве до сих пор отсутствует. Рассматривая различные признаки закона необходимо учитывать современное его положение в системе источников права, признание за ним основной и наиболее совершенной (цивилизованной) формы выражения права, а также учет содержательных характеристик закона в рамках продекларированного Российской Федера-цией курса на формирование правового государства.
Одним из первых и самых главных признаков закона является то, что он может быть принят только органами народного представительства (законодательными органами государственной вла-сти)*(76) или непосредственно народом на референдуме (всенародном голосовании). Для Российской Федерации этот признак характерен в полной мере, с той лишь разницей, что в большинстве цивилизо-ванных стран парламентской демократии за представительным органом государственной власти при-знается статус "высшего", с наделением права неограниченной законодательной компетенции. Россий-ская Конституция умалчивает о статусе парламента как высшего органа государственной власти.
Останавливаться на нормативной характеристике закона и выделять ее в качестве отдельного признака нет смысла, поскольку это является существенным признаком нормативного правового акта, а закон - его главная разновидность. Однако на практике допускаются исключения и по этому вопросу. Например, когда устанавливаются персональные пенсии, содержание должностным лицам или иные мероприятия социального характера. В.Е. Чиркин называет такие законы "частными законами, которые регулируют положение отдельных лиц"*(77), А.В. Мицкевич называет их "именными" законами*(78).
В Российской Федерации примером подобного рода законов могут быть законы о назначении со-держания семьям погибших депутатов Федерального Собрания Российской Федерации*(79), которые нисколько не меняют общего правила нормативности законов российского парламента. Лишь закон, в принципе, может быть только нормативным, большинство остальных видов нормативных правовых ак-тов (указы, постановления, приказы и т.д.) могут быть как нормативного, так и ненормативного харак-тера.
Помимо этого, нормативность закона указывает на то, что он может быть отменен или изменен только другим законом, а не правовой нормой иного вида актов, даже если это акт законодательного органа. В Конституции Российской Федерации этот принцип не закреплен, однако он сформулирован в одном из постановлений Конституционного Суда Российской Федерации*(80), в котором содержится следующее положение: "внесение изменений и дополнений в федеральные законы может осуществ-ляться исключительно в рамках установленной в Конституции Российской Федерации законодательной процедуры путем принятия федеральных законов об изменении и дополнении федеральных законов".
Вторым очень важным признаком закона является то, что он может быть принят в строгом соот-ветствии с особым порядком, установленным в Конституции или законе. Принятие закона в соответст-вии со строгой законодательной процедурой характерно для большинства современных государств пар-ламентской демократии и называется законодательным процессом.
Начальным пунктом в законодательном процессе Российской Федерации является стадия зако-нодательной инициативы. Строго ограниченный круг субъектов законодательной инициативы, опреде-ленный в ч.1 ст.104 Конституции Российской Федерации обеспечивает внесение законопроектов по наиболее важным вопросам жизни страны. В дальнейшем законодательная процедура предусматривает планирование законодательной деятельности, работу над законопроектами в комитетах, комиссиях Го-сударственной Думы и рассмотрение их в трех чтениях на пленарных заседаниях, что обеспечивает все-стороннее обсуждение законопроектов, внесение предложений и поправок со стороны депутатов, фрак-ций, государственных органов и других субъектов. Прохождение законопроекта в Государственной Ду-ме подытоживается голосованием по статьям или частям закона, принятием закона в целом. Федераль-ный закон считается принятым Государственной Думой, если за него проголосовало простое большин-ство от конституционного числа депутатов: 50% + 1 голос (для федеральных конституционных законов необходимо квалифицированное большинство, т.е. 2/3 + 1 голос).
Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рас-смотрение Совета Федерации для одобрения. После чего он передается на подписание Президенту Рос-сийской Федерации и опубликования в официальном печатном органе.
Особенностью рассмотренного признака закона является именно строгое и точное соблюдение процедурного порядка его принятия, что является условием легитимности принятого закона и необхо-димым элементом соблюдения принципа законности в законотворческой сфере, отличительной чертой закона как формы юридического акта от иных видов актов, принимаемых представительными и други-ми государственными властными органами Российской Федерации. Такая достаточно сложная проце-дура принятия федерального закона создает условия для невозможности произвольного управления де-лами общества и государства, сводит к минимуму опасность волюнтаризма и грубых вторжений в лич-ную сферу со стороны властных органов.
Следующим третьим признаком закона является то, что он обладает наибольшей юридической силой по отношению к иным нормативным правовым актам. Верховенство и высшая юридическая сила закона не распространяется уже на всю совокупность источников права, как это было в советский пери-од, когда закон являлся действительно приоритетным источником права*(81), поскольку в современной российской правовой системе, как уже было рассмотрено ранее, есть источники права, которые по юри-дической силе выше закона (например, международный договор Российской Федерации).
В части 2 статьи 4 федеральной Конституции закреплено, что "Конституция Российской Федера-ции и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации". В проци-тированной норме установлено общее положение Конституции Российской Федерации и федеральных законов в правовой системе, указано на высокое регулятивное значение федеральных законов на терри-тории Российской Федерации.
Вместе с тем, будет наиболее целесообразным в современных условиях проводить различия в понятиях "верховенство закона" и "верховенство Конституции". Говоря о верховенстве какого-либо ак-та среди всех нормативных правовых актов государства наиболее корректно, на наш взгляд, использо-вание понятия "верховенство закона", а когда идет речь о верховенстве источника права в правовой сис-теме, то наиболее уместным будет использование понятия "верховенство Конституции Российской Фе-дерации".
Четвертый признак понятия закона состоит в том, что он регулирует наиболее важные, значимые и стабильные общественные отношения. Не все отношения, входящие в сферу правового регулирова-ния, не любые отношения могут быть урегулированы законом, а только определенные отношения, ко-торые представляют наибольший общественный интерес, наибольшую общественную ценность и важ-ность для государства. Это указывает на "особую регулятивную функцию закона в правовой систе-ме"*(82). Целесообразно, когда сфера исключительного регулирования законом нормативно урегулиро-вана либо в Конституции, либо в специальном законе*(83).
По мнению специалистов вопросы оптимальной регламентации именно в форме закона опреде-ленного круга общественных отношений в отечественной науке общей теории права разработаны не-достаточно*(84). Этот факт объясняется как субъективными, так и объективными причинами.
Определение предметов ведения законодательного органа, или как их еще называют в науке "предметов законодательства" ("предметов закона"), должно исходить из того, что законодательным ре-гулированием должны быть охвачены главным образом отношения наиболее сложные и важные с точки зрения обеспечения общественного благополучия, благоприятных условий жизни граждан, охраны их прав и свобод, закрепление их обязанностей (это, например, вопросы организации и деятельности орга-нов власти, бюджет, налоги, уголовное законодательство и др.).
К особенностям закона и отличию их от других форм нормативных правовых актов следует та-ким образом отнести их устойчивость, стабильность и относительную неизменность. Законом закреп-ляются принципиальные, основополагающие, устойчивые отношения, свойственные данному строю, обществу в относительно длительный, обозримый период его существования.
Но это обстоятельство, отнюдь, не исключает возможности изменения закона. В исключитель-ных случаях допускаются отдельные, частные изменения (дополнения) законов, когда обнаруживается острая потребность приведения законодательного регулирования в соответствие с требованиями жизни. Главное, чтобы такого рода исключения не стали правилом и обычной практикой, как это зачастую слу-чается с российскими законами.
Известно множество примеров из российского законотворчества, когда не успевают принять ка-кой-нибудь федеральный закон, как в него тут же вносятся изменения и дополнения. Например, Феде-ральный закон от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющих де-тей"*(85) изменялся с 1995 г. одиннадцать раз.
По мере развития и усложнения общественных отношений какие-то общественные отношения могут быть урегулированы законом помимо прямого указания на то в Конституции, или ином специ-альном законе, ввиду осознания обществом потребности их первичной регламентации в форме акта высшей юридической силы, принятого представительным органом государственной власти или наро-дом.
Таким образом, именно в законах осуществляется первичная регламентация наиболее важных для общества и государства отношений. По предметам исключительного регулирования законом грани-цы регулирования федеральным законом ничем не могут быть ограничены, т.к. в федеральных законах по предметам их исключительного регулирования могут быть закреплены в том числе и нормы, регули-рующие какие-то детали определенных видов общественных отношений. По другим предметам закон может устанавливать общие рамки и направления правового регулирования, оставляя место для регули-рования подзаконными нормативными правовыми актами.
Анализ некоторых положений Конституции Российской Федерации и соответствующих феде-ральных законов позволяет отнести к предмету исключительного регулирования федеральным законом следующие вопросы:
- основы конституционного строя Российской Федерации;
- основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, способы их охраны и возмож-ности их ограничения, меры принуждения по отношению к человеку;
- вопросы гражданства;
- основные принципы федеративных отношений в Российской федерации;
- перечень сведений, составляющих государственную тайну;
- порядок выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы, их статус, формирование Совета Федерации, его правовой статус и статус его членов, статус Совета Безо-пасности Российской Федерации;
- формирование и деятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти;
- определение состава и порядка деятельности Счетной палаты Российской Федерации;
- основы местного самоуправления;
- условия и порядок пользования землей, недрами, полезными ископаемыми;
- порядок ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
- ратификация и денонсация международных договоров РФ;
- правовые основы экономического, социального и экологического развития Российской Федера-ции;
- вопросы юрисдикции Российской Федерации на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;
- введение ограничений перемещения товаров и услуг;
- выпуск государственных займов;
- установление минимального размера оплаты труда, продолжительности рабочего времени, вы-ходных и праздничных дней, оплаты ежегодного отпуска, способов разрешения трудовых споров;
- правовое положение партий и иных общественных объединений;
- правовой статус средств массовой информации;
- порядок формирования и расходования федерального бюджета;
- федеральные налоги и сборы, общие принципы налогообложения в Российской Федерации, ос-новы финансового, валютного и таможенного регулирования, денежная эмиссия;
- общие вопросы национальной безопасности Российской Федерации, статус и защита государст-венной границы, вопросы войны и мира;
- порядок введения режима чрезвычайного и военного положения;
- вопросы обороны государства и оборонного производства, определение порядка продажи и по-купки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества;
- производство ядовитых веществ и связанные с ними вопросы безопасности; производство нар-котических средств и порядок их применения;
- административная и уголовная ответственность, уголовный процесс, оперативно-розыскная деятельность, порядок исполнения уголовных наказаний, выдача лиц, обвиняемых в совершении пре-ступления, а также передача лиц осужденных для отбывания наказания в других государствах;
- судоустройство, рассмотрение дел с участием присяжных заседателей, прокурорский надзор, адвокатура;
- гражданское, гражданское процессуальное законодательство, правовое регулирование интел-лектуальной собственности.
Помимо этого федеральными законами могут быть урегулированы и иные вопросы, если они в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами должны быть урегули-рованы в форме законов. Число вопросов, отнесенных к ведению законодательного органа в разных странах неодинаково: от 15 до 30*(86). Лучше всего, когда такой перечень закреплен в отдельном, спе-циальном федеральном законе. Как это сделано, к примеру, в отношении предметов регулирования за-конами субъектов Российской Федерации. В ч.2 ст.5 Федерального закона "Об общих принципах орга-низации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъ-екта Российской Федерации"*(87) достаточно четко определен основной круг вопросов (всего 13), ко-торые должны регулироваться законами субъектов Российской Федерации. В то время как перечень предметов регулирования федеральными законами до сих пор не закреплен в отдельном федеральном законе.
В то же время существуют и такие предметы регулирования, по которым издание актов в форме закона не целесообразно, лучше их регулировать в форме подзаконных нормативных правовых актов. На практике это важное положение о соотношении предметов регулирования закона и подзаконного нормативного правового акта не всегда соблюдается. Примером неудачного регулирования в форме за-кона, на наш взгляд, можно назвать Федеральный закон от 30 января 1996 года N 16-ФЗ "О Центре ме-ждународного бизнеса "Ингушетия"*(88). Данный вопрос в большей степени относится к предмету ре-гулирования постановлениями Правительства России.
В регулировании общественных отношений в форме закона важно помнить о границах законода-тельного регулирования вообще. В любом обществе, в том числе и российском, существует сфера сво-боды человека и гражданского общества, границы которой не может переступать даже закон. Отноше-ния этой сферы должны регулироваться моральными, религиозными, корпоративными и другими нор-мами.
В условиях федеративного государства и формирования многоуровневой правовой системы Кон-ституция Российской Федерации в общем виде закрепила разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации по предметам совмест-ного ведения (ст.72 и ч.2, 5 ст.76). Более подробно принципы этого разграничения были сформулирова-ны в одном из постановлений Конституционного Суда Российской Федерации*(89), где указывалось, что "федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотноше-ний, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграниче-ние этих полномочий : Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование во-просов, относящихся к предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные пол-номочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государст-венной власти субъектов Российской Федерации".
Характерно, что общий порядок принятия федеральных законов, закрепленный в статьях 104-108 Конституции Российской Федерации, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, не предусматривает обязательного направления законопроекта по предметам совместного ведения субъек-там Российской Федерации и специального рассмотрения их предложений в федеральном парламен-те*(90).
Однако данное резолютивное положение из постановления Конституционного Суда Российской Федерации не было учтено в Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами го-сударственной власти субъектов Российской Федерации". В ч.1 ст.12 этого закона закреплено, что "по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования". Получается, что издание конкретной нормы в федеральном законе по предметам совместного ведения недопустимо, отсюда целый ряд федеральных кодексов по предметам совместного ведения, утвержденных в форме федеральных законов, следовательно не соответствуют данному положению федерального закона.
На наш взгляд, статьи 12-13 указанного закона не в полной мере соотносятся со статьями 104-108 Конституции Российской Федерации, нарушают сложившуюся практику издания федеральных законов по предметам совместного ведения и нуждаются в пересмотре.
Пятый признак закона состоит в том, что это акт, содержащий главным образом общие нормы, т.е. нормы, обладающие большей степенью обобщенности и абстрактности, чем нормы других актов.
Помимо рассмотренных признаков закона в научной литературе указывается и целый ряд других. Например, в советское время было принято считать, что закон является выражением общенародной во-ли. Если речь идет о законе, принятом на референдуме, то этот признак в какой-то мере работает. А ес-ли речь идет о законе, принятом представительным органом государственной власти, то здесь необхо-димо проявлять некоторую осторожность. На наш взгляд, следует согласиться с точкой зрения Л.Н. За-вадской, которая считает, что "с юридической точки зрения закон не может быть отражением общена-родной воли. Нельзя ставить знак равенства между волей законодателя и волей всего народа"*(91).
В научной литературе также идет дискуссия вокруг других признаков закона ("закон есть основ-ной регулятор поведения субъектов общественных отношений", "закон имеет четко выраженную клас-совую природу" и т.д.). Безусловно, в условиях современных правовых реалий необходимо переосмыс-ление таких признаков закона, однако не следует их и полностью отрицать. К примеру, российской юридической практике известны множество примеров, когда законопроекты от первой до завершающей стадии лоббируются представителями различных социальных групп (финансово-промышленных сою-зов, ассоциаций профессиональных деятелей и т.д.) и выражают именно их волю. В научной литературе и публицистике такой лоббистской практике дается негативная характеристика*(92).
Кроме того, из смысла целого ряда статей Конституции Российской Федерации вытекает еще один признак закона, а именно: закон служит основанием для разрешения конкретных дел в судебном порядке. Так, в соответствии со статьями 120 и 124 Конституции Российской Федерации судьи должны подчиняться только Конституции и федеральным законам. Все законы имеют прямое действие.
Одной из основных классификаций нормативных правовых актов является деление их на законы и подзаконные нормативные правовые акты. Для различных видов подзаконных нормативных правовых актов устанавливаются определенные варианты их соотношения с законом: "не должны противоречить закону", "должны издаваться на основании и во исполнение закона" и т.д. Отсюда, можно вывести еще один важный признак: закон является правовой основой для издания других видов нормативных право-вых актов. Именно законы определяют основания принятия подзаконных нормативных правовых актов, их содержание и предмет регулирования, юридическую силу и виды подзаконных нормативных право-вых актов. Закон, таким образом, является фундаментальным юридическим актом, служит базой, осно-вой и ориентиром для правотворческой деятельности органов государственной власти.
Оба последних признака закона в современной юридической литературе обстоятельно не рас-сматриваются, тем не менее, они, по нашему мнению, являются одними из основных характеристик со-временного российского закона.
Основываясь на проанализированных признаках закона можно вывести следующее рабочее оп-ределение. Закон - это разновидность нормативного правового акта, принятого представительным орга-ном государственной власти в особом порядке либо на референдуме, обладающий после Конституции высшей юридической силой по отношению ко всем иным видам нормативных правовых актов, регули-рующий наиболее важные и стабильные общественные отношения и являющийся правовой основой для издания подзаконных нормативных правовых актов и решения конкретных дел в судебном порядке.
Характеристику различным видам законов федерального уровня следует начинать с Конститу-ции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. Ее верховенст-во в системе источников права и высшая юридическая сила среди всех видов нормативных правовых актов были рассмотрены в предыдущем параграфе. Высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации в правовой системе помимо рассмотренных зависимостей обусловлена также особым поряд-ком ее принятия (всенародным голосованием), пересмотра и внесения в нее поправок и изменений (ст.135, 136, 137).
С содержательной точки зрения Конституция Российской Федерации является ядром всей право-вой системы страны, первичной основой для заключения нормативных договоров и принятия различ-ных видов нормативных правовых актов. Нормы Конституции Российской Федерации имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации (ч.1 ст.15 Конституции Российской Федерации). Это важное положение впервые нашло конституционное закрепление, в предыдущих рос-сийских конституциях его не было. Оно означает, что Конституция Российской Федерации - не декла-ративный документ, а нормативный правовой акт, статьями которого следует руководствоваться всем органам власти, должностным лицам, гражданам и их объединениям, в том числе при рассмотрении конкретных дел в судах, органах исполнительной власти. Ссылки непосредственно на Конституцию стали часто встречаться в решениях различных юрисдикционных инстанций при разрешении конкрет-ных дел. В формировании обновленной правовой системы Российской Федерации очень важно придер-живаться тех параметров, которые определены Конституцией Российской Федерации.
Однако принцип прямого действия не избавляет законодательный орган Российской Федерации в целом ряде случаев от необходимости конкретизировать положения Конституции Российской Федера-ции в федеральных конституционных законах и федеральных законах, принимая как нормы материаль-ного, так и процессуального права.
Особого рода связь с Конституцией существует у такого вида законов, как закон о поправке к главам 3-8 Конституции Российской Федерации (ст.136). В соответствии с толкованием этой статьи Конституционным Судом Российской Федерации*(93) поправки в смысле статьи 136 Конституции Рос-сийской Федерации могут быть приняты в форме специального правового акта - закона Российской Фе-дерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Впоследствии был принят соответствую-щий Федеральный закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации"*(94). Данный вид законов имеет особый правовой статус и отличается как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Главное его отличие - более сложная процеду-ра принятия, установленная в статье 136 Конституции Российской Федерации: сначала он должен быть принят в порядке как для федерального конституционного закона (квалифицированным большинством Федерального Собрания Российской Федерации), а вступить в силу он может только после его одобре-ния органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. После введе-ния в действие такого закона содержащиеся в нем поправки инкорпорируются в текст Конституции Российской Федерации.
Следующая по статусу группа законов - федеральные конституционные законы. Данные законы могут быть приняты только по тем вопросам, которые предусмотрены самой Конституцией Российской Федерации, что свидетельствует об особой связи между двумя данными видами законов. В Конститу-ции Российской Федерации называется примерно 17 вопросов, по которым могут быть приняты феде-ральные конституционные законы. Федеральные конституционные законы, как и все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч.1 ст.15).
Отсутствие прямого указания на соотношение Конституции Российской Федерации и федераль-ного конституционного закона в тексте самой Конституции еще раз подчеркивает эту особую, нераз-рывную его связь с основным источником права - Конституцией Российской Федерации, а также дает основание считать, что по существу федеральный конституционный закон конкретизирует текст самой Конституции, фактически является "ступенью, связывающий конституционную норму с обычным зако-ном"*(95).
Чаще всего Конституция Российской Федерации отсылает к такой группе законов как федераль-ные законы (более 50 раз). Они не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч.1 ст.15) и федеральным конституционным законам (ч.2 ст.76 Конституции Российской Федерации). Более расплывчато выражена формула, закрепляющая общее соотношение законов с международными дого-ворами в проанализированной ранее ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации. С одной стороны, данная формула закрепляет верховенство международных договоров по отношению к федеральным за-конам, а, следовательно, и иным нормативным правовым актам, основанным на федеральных законах, с другой стороны, она предоставляет возможность сосуществовать двум данным источникам в относи-тельной независимости друг по отношению к другу.
Например, в соответствии с данной формулой федеральный орган законодательной власти, при-нявший ранее федеральный закон, который вступил в противоречие с ратифицированным позднее меж-дународным договором Российской Федерации, не обязан отменять этот закон или его положение. Две нормы могут существовать независимо друг от друга, но на практике должны применяться нормы меж-дународного договора Российской Федерации. И хотя Государственная Дума после ратификации меж-дународного договора Российской Федерации как правило принимает поправки к федеральным зако-нам, положения которых вступили в противоречие с данным договором, тем не менее такая практика не является обязательной исходя из закрепленного в Конституции соотношения международного договора и внутригосударственного закона. Такая практика направлена на техническую расчистку законодатель-ства.
Следует сказать, что группа федеральных законов достаточно неоднородна, в том числе и по юридической силе. Среди большинства кодексов, имеющих силу федерального закона, есть такие, ко-торые по юридической силе занимают положение "первого среди равных". К примеру, все федеральные законы, направленные на регулирование имущественных и личных неимущественных отношений, должны соответствовать Гражданскому кодексу Российской Федерации (ч.2 ст.3 ГК РФ).
Всего, к понятию закон можно отнести следующие виды актов высшей юридической силы феде-рального уровня, которые действуют на территории Российской Федерации: Конституция Российской Федерации 1993 года, законы Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, законы, принятые путем референдума, кодексы Российской Фе-дерации, федеральные законы, законы Российской Федерации*(96). Также на территории Российской Федерации продолжают действовать множество законов в части не противоречащей Конституции Рос-сийской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам. Это Основы за-конодательства СССР, Основы законодательства РСФСР, кодексы РСФСР, законы СССР, законы РСФСР, сводный закон РСФСР.
Помимо этого, к актам имеющим силу закона в части не противоречащей действующему законо-дательству следует отнести определенные указы Президиума Верховного Совета СССР и РСФСР, имеющих силу закона, декларации*(97), постановления Съезда народных депутатов РСФСР, постанов-ления Верховного Совета СССР, РСФСР (России), постановления ЦИК И СНК СССР и РСФСР, совме-стные постановления ЦИК и СНК, а также некоторые из действующих актов Совета Труда и Обороны.
Ко второму уровню правовой системы (уровень субъектов Российской Федерации) относятся конституции и уставы субъектов Российской Федерации, конституционные законы в некоторых субъек-тах Российской Федерации (например, в Республике Саха (Якутия) и др.), кодексы и законы субъектов Российской Федерации, принимаемых законодательными органами субъектов Российской Федерации. Для третьего уровня российской правовой системы (акты органов местного самоуправления) издание актов в форме закона не характерно.
В юридической практике все чаще стали использовать модельный (рекомендательный) закон. Такая форма закона, безусловно, очень удобна для гармонизации законодательства различных субъек-тов (напр., для субъектов Российской Федерации*(98), Союзного государства России и Беларуси или государств-членов СНГ). Однако юридической силой такая форма законов не обладает.
Множественность видов законов федерального уровня свидетельствует о наличии большого ко-личества форм закрепления законодательных норм. Выбор нужной формы закона достаточно важен, т.к. напрямую влияет на его эффективность*(99).
Одним из пробелов в Конституции Российской Федерации является отсутствие нормы о полно-мочиях в толковании федеральных законов. Это негативно влияет на применение и реализацию феде-ральных законов. Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал в этом вопросе сле-дующую позицию: поскольку в законодательном процессе принимают участие и Государственная Дума, и Совет Федерации, и Президент Российской Федерации, то акт официального разъяснения федерально-го закона должен, во-первых, быть издан в форме федерального закона, во-вторых, этот акт должен приниматься, подписываться и обнародоваться как и федеральный закон, в-третьих, акт официального разъяснения должен иметь силу федерального закона*(100).
Предложенный Конституционным Судом Российской Федерации порядок толкования федераль-ных законов безусловно является компромиссным решением, однако, он вряд ли будет удобен для зако-нодателя, ввиду чрезвычайно высокой загруженности Государственной Думы. На наш взгляд, необхо-димо внесение дополнений в Конституцию Российской Федерации о делегировании Государственной Думе полномочия толкования федеральных законов в форме постановлений, поскольку именно этот ор-ган больше чем Совет Федерации или Президент участвует в законодательном процессе.
За период с начала 90-х гг. и по настоящее время темпы и объем законодательной деятельности представительного и законодательного органа Российской Федерации - Федерального Собрания - зна-чительно возросли, по сравнению с предыдущим периодом. Им принято около полутора тысяч феде-ральных законов. Тенденция количественного увеличения федеральных законов оправданна, хотя удельный вес законов в системе нормативных правовых актов, по подсчетам специалистов, вырос не намного, поскольку вместе с возросшей активностью законодателя одновременно возросла активность других субъектов правотворчества*(101).
Вместе с увеличением доли федеральных законов по сравнению с предыдущим периодом суще-ственно возросла и его роль в российском обществе, значительно вырос его авторитет. За последнее де-сятилетие федеральный закон в действительности стал основным и ведущим источником права в Рос-сии, ведущим регулятором важнейших сфер жизни российского общества.
Однако количественное увеличение федеральных законов привело к чрезмерной поспешности в их принятии, к снижению качества принимаемых федеральных законов. Механизм обеспечения тех или иных законодательных актов зачастую дает сбои*(102). Не случайно, вопрос несовершенства законода-тельной базы в настоящее время поднимается на самом высоком государственном уровне и вызывает тревогу*(103).
Проблема несовершенства законодательной базы вызвана не только недостаточным учетом раз-работчиками требований законодательной техники, но и недостаточным учетом новейших научных теоретико-прикладных исследований в сфере законотворчества. Так, чрезмерная поспешность в приня-тии федеральных законов зачастую влечет за собой вторжение в правотворческие полномочия других федеральных органов государственной власти, созданию иллюзии, что федеральным законом может быть урегулирован вообще любой вопрос и любое общественное отношение. Невнимание законодателя к вопросам соотношения федерального закона с другими видами нормативных правовых актов феде-ральных органов государственной власти пагубно отражается на всей системе нормативного регулиро-вания, ведет не к взаимодействию, а к соперничеству и необоснованной конфронтации федеральных правотворческих органов.
Все это еще раз подчеркивает необходимость скорейшей теоретической разработки вопросов оп-тимального соотношения федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов федераль-ных органов государственной власти и закрепление целого ряда положений на нормативном уровне.
Закрепление прав и свобод человека в качестве высшей ценности во 2-й статье Конституции Рос-сийской Федерации предполагает существенные изменения и в содержательной (материальной) стороне федеральных законов. Но, как показывает современная практика, в содержании многих федеральных законов все больше и больше реализуются экономические интересы определенных групп в ущерб защи-те прав и свобод большинства населения страны*(104).
Как одну из самых важных тенденций развития российского закона С.В. Поленина называет из-менение круга регулируемых федеральным законом отношений и поиск оптимальных методов их пра-вовой регламентации*(105). В действительности, круг отношений, регулируемых собственно федераль-ными законами, существенно расширился (наукоемкие отрасли, экология и т.д.). Возникает вопрос: ка-кие отношения должны быть урегулированы в форме федерального закона, а какие должны быть урегу-лированы подзаконными нормативными правовыми актами? Отсутствие четкого предметного соотно-шения между федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами на федераль-ном уровне препятствует на практике реализации принципа верховенства закона.
Таким образом, именно законы, содержащие нормы общего характера и принимаемые предста-вительным (законодательным) органом Российской Федерации либо путем референдума (непосредст-венного правотворчества), призваны составить фундамент правопорядка в российском обществе, наи-более важную, центральную часть всего нормативного правового массива России.



Головна сторінка  |  Література  |  Періодичні видання  |  Побажання
Розміщення реклами |  Про бібліотеку


Счетчики


Copyright (c) 2007
Copyright (c) 2019