ЕЛЕКТРОННА БІБЛІОТЕКА ЮРИДИЧНОЇ ЛІТЕРАТУРИ
 

Реклама


Пошук по сайту
Пошук по назві
книги або статті:




Замовити роботу
Замовити роботу

Від партнерів

Новостi



Книги по рубрикам

> алфавитний указатель по авторами книг >



§ 3. Понятие и виды подзаконных нормативных правовых актов


В системе нормативных правовых актов, помимо законов, выделяют множество других видов нормативных актов, условно объединяемых понятием "подзаконные нормативные правовые акты". Та-кое разделение нормативных актов показывает, что правовое регулирование общественных отношений в современных государствах осуществляется не только одними лишь законами, как могло бы предпола-гаться в идеале, но и другими видами нормативных правовых актов, в виду высокой сложности и дина-мичности регулируемых общественных отношений. Подзаконные нормативные правовые акты призва-ны развивать и конкретизировать положения законов, а также соответствовать им. В подзаконных нор-мативных правовых актах содержится значительная часть всех правовых предписаний.
Существование этой группы нормативных актов связано с реализацией принципа разделения властей. Помимо законодательной власти, формирующейся на основе прямого избрания народом своих представителей и наделенной правом принимать законы, в государстве должна функционировать ис-полнительная власть, которая исполняет эти законы, а также судебная власть, которая вершит правосу-дие, основываясь на законах. Независимость и самостоятельность каждой ветви власти обусловлены правом принимать "свои" правовые акты. В доктрине континентальной правовой системы сложилась традиция наделять правом издания нормативных правовых актов только законодательные и исполни-тельные органы государственной власти, а судебные органы при решении конкретных дел должны из-давать только правоприменительные акты (акты однократного действия, адресованные персонально оп-ределенным лицам), такие как приговоры, решения суда и т.п.
Российская правовая система историческими корнями тесно связана с континентальной правовой системой. Традиция издания нормативных актов, по юридической силе стоящих ниже закона, имеет давнюю историю. В дореволюционной России это - обязательные постановления, инструкции и распо-ряжения, исходившие от Совета Министров, отдельных министров, других должностных лиц, которые согласно ст.80 Основных государственных законов (1906 г.)*(106) не должны были противоречить за-кону. В советское время подзаконными нормативными правовыми актами были постановления Советов Министров, министерские (ведомственные) инструкции, приказы, указания и т.п.
В современной России к подзаконным нормативным правовым актам федерального уровня отно-сятся: 1) нормативные постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации; 2) норма-тивные указы главы государства - Президента Российской Федерации; 3) нормативные постановления Правительства Российской Федерации; 4) нормативные правовые акты федеральных органов исполни-тельной власти; 5) нормативные правовые акты иных ведомств Российской Федерации.
Ни в Конституции Российской Федерации, ни в действующих федеральных законах не закрепле-но понятия подзаконного нормативного правового акта. Хотя оно активно используется и в решениях Конституционного Суда Российской Федерации*(107), и в указах Президента, и в научной литературе. Суммируя выработанные юридической практикой и наукой положения*(108), можно придти к выводу, что подзаконный нормативный правовой акт - это разновидность нормативного правового акта, изда-ваемого полномочным органом на основе и во исполнение закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития.
Основными признаками этого понятия являются: во-первых, закрепление в конституции, законе или ином нормативном правовом акте полномочия за определенным органом издавать нормативные правовые акты, основанные на законе, а также рамки правотворческой компетенции и виды норматив-ных правовых актов, соответствующие этой компетенции. В Российской Федерации этот вопрос четко и исчерпывающим образом не решен ни в Конституции, ни в законах, ни в иных нормативных правовых актах. Это служит причиной частых нарушений законности в правотворческой сфере различными пра-вотворческими органами при издании подзаконных нормативных актов.
Во-вторых, в определении юридической силы и основы издания подзаконного нормативного правового акта используются специальные юридические формулы. Такие как "на основании и во ис-полнение закона", "не должны противоречить закону", "в соответствии с законом" и др. Все эти законо-дательные формулы имеют различные значения, закрепляют различные степени зависимости подзакон-ных нормативных правовых актов от законов.
В-третьих, в данной группе актов осуществляется опосредование норм законов при помощи вос-произведения, дополнения, конкретизации, развития, детализации и других форм*(109). К четвертому признаку подзаконных нормативных правовых актов можно отнести то, что им присущ упрощенный порядок принятия, опубликования и введения в действие по сравнению с законом, поэтому они быстрее и оперативнее реагируют на изменение жизненной обстановки, с большей эффективностью приспосаб-ливаются к меняющейся действительности.
Нормы подзаконных нормативных правовых актов в большинстве своем являются нормами ви-дового значения по отношению к нормам законов, которые являются нормами родового значения. Из этого пятого признака вытекает, что орган, издающий подзаконный нормативный правовой акт, как правило, принимает норму видового значения при наличии нормы родового значения, благодаря чему происходит дальнейшее развитие норм законов с помощью норм подзаконных нормативных правовых актов.
В-шестых, подзаконным нормативным правовым актам присуща высокая степень неоднородно-сти, условно объединяемых в одну общую группу. Все эти акты имеют различную юридическую силу, имеют различные наименования и форму издания.
Другое, одно из главных свойств актов данной группы, состоит в том, что система подзаконных нормативных правовых актов имеет иерархическую структуру, основанную не столько на иерархии ор-ганов, сколько на нормативно закрепленном положении нормативных правовых актов того или иного органа в системе всех нормативных правовых актов Российской Федерации.
Таким образом, различные виды подзаконных нормативных правовых актов имеют различную юридическую силу, различную форму, но все они, в массе своей, находятся в иерархической зависимо-сти от закона. Это акты особого юридического качества, все они находятся "под" законом. Приставка "под" в данном термине указывает на подчиненное положение одного предмета от другого. В специаль-но-юридическом значении приставка "под" в термине подзаконный акт означает их системную зависи-мость, иерархическое свойство быть хотя бы на одну ступень, на один уровень, но ниже закона, распо-лагаться под законом.
Однако подзаконность данной группы нормативных правовых актов вовсе не означает их юри-дическую "необязательность". Все эти акты обладают необходимой юридической силой, они также как и законы обязательны для исполнения. Разница только в том, что их юридическая сила не имеет того верховенства, как это характерно, к примеру, для федеральных законов.
Помимо иерархической зависимости выделяется и материальная (содержательная) зависимость всех подзаконных нормативных правовых актов от закона, выражающаяся в том, что закон регулирует все наиболее важные, принципиальные отношения (первичное регулирование), а все остальные отно-шения регулируются всеми остальными нормативными правовыми актами меньшей юридической силы (вторичное регулирование). Существование сферы вторичного регулирования обусловлено тем, что по-сле принятия, к примеру, федерального закона органы, наделенные различной компетенцией издают нормы более подробной регламентации, без которых невозможно реализовать предписания федераль-ных законов. Помимо этого, принимаются также нормы, распределяющие обязанности между различ-ными подразделениями, службами по своевременному исполнению федерального закона, порядок взаимодействия с гражданами, приоритетные формы этого взаимодействия, процедурные вопросы при-нятия правовых и управленческих решений.
По объему сфера вторичного регулирования может быть не меньше, а даже больше сферы регу-лирования законом. По утверждению многих ученых, и с ними следует согласиться, сфера подзаконных нормативных правовых актов в российской правовой системе занимает самостоятельную позицию, сви-детельствующую "о ее зрелости и большей жизненной адекватности по сравнению с любым иным ви-дом источников правовой системы"*(110).
По сфере действия подзаконные нормативные правовые акты можно подразделить на общерегу-лятивные, отраслевые (ведомственные) и местные. Однако, для нашего исследования наибольшее зна-чение будет иметь классификация подзаконных нормативных правовых актов по органам их издающим.
Особое положение в системе подзаконных нормативных правовых актов федерального уровня правовой системы занимают нормативные постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации. Они могут быть приняты палатами только по строго определенным в Конституции Россий-ской Федерации вопросам. Юридическая природа таких постановлений, их место в иерархии источни-ков права на законодательном уровне остались неопределенными. Следует согласиться с А.С. Пиголки-ным, который считает, что только небольшую часть всех постановлений палат Федерального Собрания можно признать в качестве источников права*(111). Это постановления Совета Федерации об утвер-ждении изменения границ между субъектами Федерации и регламенты палат, принимаемые в форме постановлений. Условно к этой группе можно отнести и постановления Государственной Думы об ам-нистии. Нормативность акта об амнистии носит действительно условный характер, поскольку этот вид актов сочетает в себе как признаки нормативного правового акта (неперсонифицированность адресата), так и признаки правоприменительного акта (однократное действие). А остальные постановления (о про-хождении законопроектов*(112) и др.) следует отнести к актам ненормативного характера.
Таким образом, предмет регулирования нормативными постановлениями палат чрезвычайно мал, их принятие носит скорее исключительный, чем постоянный для палат характер.
Постановления палат отличаются от федеральных законов более простым порядком прохожде-ния и принятия. Постановления принимаются не в нескольких чтениях как федеральные законы, а, как правило, в первом чтении и принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов (представителей) палат, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Для них не требуется одобрения со стороны другого органа, их подписывают председатели палат. Поэтому, к ак-там, имеющим силу федерального закона, постановления палат отнести нельзя, поскольку они не соот-ветствуют одному из самых важных признаков закона - особому порядку принятия (см. выше второй признак закона) и носят, по нашему мнению, подзаконный характер. В иерархии нормативных право-вых актов они, на наш взгляд, занимают промежуточное положение между федеральными законами и нормативными указами Президента Российской Федерации, поскольку это акты коллегиального пред-ставительного органа государственной власти, а не единоначального как указы Президента Российской Федерации.
Юридической формулы, закрепляющей напрямую соотношение постановлений палат с законом, нет. Это очевидный пробел в конституционном законодательстве. Исходя из ч.1 ст.15 Конституции РФ постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации не должны противоречить Кон-ституции Российской Федерации, а поскольку они представляют собой акты законодательного (пред-ставительного) органа государственной власти, принимаемого простым большинством без особой зако-нодательной процедуры, то они не должны также противоречить и федеральным законам.
По юридической силе одним из важных видов подзаконных нормативных правовых актов явля-ются нормативные указы Президента Российской Федерации. Конституция Российской Федерации на-деляет Президента правом издания указов и распоряжений (ч.1 ст.90). В форме указов издаются и нор-мативные акты (ст.115) и ненормативные акты (назначения на должности, награждения и т.д.). Нас бу-дут интересовать только нормативные указы Президента Российской Федерации.
В настоящее время по Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года Президент Российской Федерации осуществляет государственную власть наряду с другими органами государст-венной власти (Федеральным Собранием, Правительством Российской Федерации, судами Российской Федерации - ст.11). Президент Российской Федерации избирается всенародно. Его статус закреплен в ст.80 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой он является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а также определяет основные направления внутренней и внешней политики.
Нормативные указы Президента РФ следует отнести к такому виду подзаконных нормативных правовых актов, который по юридической силе уступает только Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и нормативным постановлениям палат Федерального Собрания Российской Федерации. Их высокое место и роль в правовой системе обуслов-лены конституционным статусом Президента России в обществе и государстве, важности возложенных на него полномочий, которые вместе с тем налагают на него и особую ответственность перед граждана-ми за состояние законности и правопорядка в стране, в особенности в сфере нормативного регулирова-ния общественных отношений путем издания собственных нормативных указов.
Главенствующую роль среди нормативных правовых актов исполнительных органов государст-венной власти занимают постановления Правительства Российской Федерации. По Конституции Рос-сийской Федерации Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть в Рос-сийской Федерации (ст.110) и "является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему ис-полнительной власти Российской Федерации" (ст.1 ФКЗ "О Правительстве Российской Федера-ции"*(113)). В науке также утвердился термин, определяющий правительство страны как "орган общей компетенции"..
Полномочия Правительства Российской Федерации определены статьями 112-114 Конституции Российской Федерации, а более четко и исчерпывающим образом они определены в гл.3 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".
Правительство Российской Федерации "на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента: издает постановления и распоря-жения, обеспечивает их исполнение" (ч.1 ст.115 Конституции РФ). В случае противоречия постановле-ний Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации они могут быть отменены Президентом (ч.3 ст.115 Консти-туции Российской Федерации). Отсюда вытекает подчиненное положение правительственных норма-тивных актов по отношению к Конституции, федеральным законам и нормативным указам Президента, что говорит об их безусловно подзаконном характере.
Само по себе указание на то, что постановления Правительства Российской Федерации издаются на основании и во исполнение закона означает, что конкретизируя закон, они не могут ему противоре-чить и выходить за его рамки. Подзаконный характер постановлений Правительства России свидетель-ствует о вторичности нормативного регулирования, осуществляемого всеми органами единой системы исполнительной власти, основная деятельность которых должна быть направлена, в первую очередь, на организацию исполнения заложенных в законе установок.
Форма правительственных нормативных правовых актов однозначно определена в ст.23 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации": "Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме по-становлений Правительства Российской Федерации". Помимо этого, в форме постановлений Прави-тельство издает индивидуальные правоприменительные акты*(114). В данном исследовании будут рас-смотрены только нормативные постановления Правительства Российской Федерации.
Единую систему исполнительной власти в Российской Федерации образуют федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации по предме-там ведения Российской Федерации и совместного ведения (ч.2 ст.77 Конституции РФ). Благодаря это-му обеспечивается исполнение постановлений федерального Правительства.
Постановления Правительства Российской Федерации обладают наибольшей юридической силой по отношению к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, актам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и всех остальных органов исполни-тельной власти субъектов Российской Федерации.
В системной реализации законов с помощью подзаконных нормативных правовых актов особое значение имеют нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти*(115). Эти акты издаются всеми полномочными органами, которые входят в структуру федеральных органов ис-полнительной власти, утверждаемой Президентом России на основании ч.1 ст.112 Конституции. К чис-лу этих органов относятся в первую очередь федеральные министерства, государственные комитеты Российской Федерации, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, межведом-ственные комиссии и т.д.
Ведомственные акты могут издаваться только в случаях и пределах, предусмотренными феде-ральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Рос-сийской Федерации и положениями о соответствующих органах, определяющими компетенционные пределы деятельности указанных органов.
К сожалению, в Конституции Российской Федерации практически отсутствует упоминание о ро-довом понятии акта применительно к правотворческой компетенции федеральных органов исполни-тельной власти и, соответственно, о праве издания ими правовых актов. Хотя в предыдущей Конститу-ции полномочия министерств и других ведомств на издание нормативных актов было закреплено. Этот пробел было бы целесообразно восполнить дополнением действующей Конституции Российской Феде-рации.
Для ведомственных актов РФ характерны следующие признаки:
1) это в первую очередь акты органов государственного управления, обладающих специальной компетенцией*(116), в отличие от актов Правительства Российской Федерации, являющегося органом общей компетенции;
2) они принимаются на основе и во исполнение федеральных законов, актов Президента и Пра-вительства России. В научной литературе подчеркивается не только подзаконный, но и предметно-специализированный характер ведомственных актов, с присущими им свойствами оперативной распо-рядительности и тематической методичности*(117) в целях обеспечения строгой реализации законов и иных нормативных правовых актов;
3) для данного вида актов характерна конкретность нормативных предписаний, адресованность их к строго определенному кругу лиц и организаций;
4) правовое воздействие данной группы актов направлено на регулирование внутриведомствен-ных отношений или строго очерченной сферы, отрасли управления в пределах собственных полномо-чий соответствующих органов. Свое действие ведомственные акты распространяют на должностных лиц и работников данного ведомства, а в целом ряде случаев они обязательны для граждан и организа-ций, не подчиненных данному ведомству;
5) акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, должны проходить регистра-цию в Министерстве юстиции Российской Федерации и должны быть опубликованы в официальном пе-чатном органе, после чего они вступают в силу;
6) ведомственные акты неоднородны по форме и содержанию. Это вызвано, во-первых, различи-ем в характеристике самих органов (коллегиальные и единоначальные) и, во-вторых, спецификой ком-петенции и характером решаемых органом задач.
В настоящее время количество видов ведомственных нормативных актов ограничено, и среди них могут быть постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения (первый и третий вид актов более характерны для коллегиальных органов, второй, в основном, для единоначаль-ных, например, Министерства внутренних дел Российской Федерации).
Для нашей страны проблемы ведомственных нормативных актов традиционно являются акту-альными. В советский период законодательная база была во многом недостаточна, и, поэтому, ведомст-венное правотворчество развивалось очень интенсивно, зачастую подменяя своим регулированием сфе-ру регулирования закона*(118). В современном массиве нормативных правовых актов удельный вес ве-домственных актов продолжает оставаться достаточно большим на фоне укрепления роли закона в рос-сийской правовой системе*(119).
По оценкам специалистов, в ведомственных актах все еще встречается вторжение в компетенцию других органов, в т.ч. и законодательного, слабо учитывается связь с федеральными законами, основной упор делается на указы Президента РФ и постановления Правительства РФ ("исполнительский ак-цент"*(120)). Это не оправдано в рамках существующих оснований для принятия ведомственных актов. В федеральных законах, во-первых, зачастую определяются сферы принятия ведомственных актов; во-вторых, могут содержаться поручения конкретному органу принять определенный акт; в-третьих, дают-ся указания на издание повторяющихся ведомственных актов одного типа; в-четвертых, определяются пределы свободного усмотрения ведомств. На практике эти пределы ведомственного нормотворчества соблюдаются не всегда, зачастую нарушается "мера подзаконности"*(121). Принятие ведомственных актов, безусловно, должно по большей части опираться на закон, они должны издаваться "на основании и во исполнение закона", выступая средством его развития и конкретизации, а не "на пустом месте".
Таким образом, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ве-домственные акты) занимают самостоятельную позицию среди остальных источников права Россий-ской Федерации, в них содержится значительная часть всех правовых предписаний. Эти акты призваны развивать и конкретизировать положения федеральных законов, актов Президента Российской Федера-ции и Правительства России. Они в большей степени, чем другие акты отражают сложность и динамику регулируемых общественных отношений.
Помимо Федерального Собрания, Президента Российской Федерации, Правительства России, федеральных органов исполнительной власти в Конституции упоминаются и другие органы - Цен-тральный Банк Российской Федерации (Банк России), Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации. В Конституции не закреплено, что данные органы осуществляют государственную власть в Российской Федерации (ст.11), однако они все имеют опреде-ленные признаки государственных органов, за каждым из них на основании соответствующих феде-ральных законов закреплена компетенция, они осуществляют властную деятельность на всей террито-рии Российской Федерации.
Все эти органы также издают свои нормативные правовые акты, имеющие подзаконный харак-тер. Для актов Центробанка, к примеру, помимо зависимости от федеральных законов закреплена воз-можность оказывать влияние на взаимоотношения федеральных законов с подзаконными актами феде-ральных органов государственной власти.
Акты Центральной избирательной комиссии занимают самостоятельную позицию, зависящую только от предметного соотношения с федеральным законом и относительно автономное положение от актов федеральных органов государственной власти. Нормативные акты Генеральной Прокуратуры Российской Федерации имеют межведомственный характер и издаются совместно с другими правоох-ранительными органами, главным образом с федеральными органами исполнительной власти.
Таким образом, соотношение федерального закона с различными видами подзаконных норма-тивных правовых актов федерального уровня правовой системы будет неполным, если не рассмотреть это соотношение с актами Центрального Банка, Центральной избирательной комиссии и Генеральной прокуратуры. К тому же, это соотношение демонстрирует образцы установления специфических вари-антов взаимосвязей с федеральными законами, которые необходимо проанализировать отдельно.
Другие органы - Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека Российской Федерации не издают обязательных для иных органов нормативных предписаний, но они могут оказывать влияние на правотворческую деятельность отдельных властных органов путем издания обязательных ненормативных предписаний этим органам (Счетная палата), либо путем принятия обра-щений, заявлений рекомендательного характера (Уполномоченный по правам человека).
Более подробно характеристика соотношения актов иных властных органов Российской Федера-ции с другими видами актов будет дана в заключительном разделе работы.
В целом система подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации выполняет очень важную роль вторичного регулятора общественных отношений, а также осуществляет собствен-ное регулирование по определенным в законе вопросам. Предстоит значительная работа по определе-нию более четких параметров правотворческой компетенции всех органов государственной власти фе-дерального уровня, порядка издания ими подзаконных нормативных правовых актов, нормативного за-крепления этого понятия, определения мер по осуществлению законности в сфере издания подзаконных нормативных правовых актов, детальная разработка вопросов соотношения каждого вида подзаконных нормативных правовых актов федерального органа государственной власти с федеральным законом.



Головна сторінка  |  Література  |  Періодичні видання  |  Побажання
Розміщення реклами |  Про бібліотеку


Счетчики


Copyright (c) 2007
Copyright (c) 2019