ЕЛЕКТРОННА БІБЛІОТЕКА ЮРИДИЧНОЇ ЛІТЕРАТУРИ
 

Реклама


Пошук по сайту
Пошук по назві
книги або статті:




Замовити роботу
Замовити роботу

Від партнерів

Новостi



Книги по рубрикам

> алфавитний указатель по авторами книг >



§2. Федеральный закон и постановление Правительства России


Наиболее типичным можно было бы назвать соотношение федерального закона и постановления Правительства Российской федерации. Однако классическая нормативная формулировка "на основании и во исполнение" (см. ч.1 ст.115 Конституции Российской Федерации) не ограничивается только лишь зависимостью от федерального закона, но включает еще и зависимость от одного из видов подзаконных нормативных правовых актов - нормативных указов Президента Российской федерации.
Такая нормативная формулировка представляется не совсем логичной. В соответствии с ней по-лучается, что Правительство Российской Федерации не вправе издавать свои нормативные акты в от-сутствии нормативных указов Президента Российской Федерации.
Издание правительственных постановлений на основании и во исполнение федерального закона осуществляется в соответствии с основополагающим конституционным принципом разделения властей, основным требованием которого является то, что исполнительная власть призвана исполнять законы. Не совсем логичным представляется издание постановлений Правительства Российской Федерации на основании и во исполнение нормативных указов Президента Российской Федерации.
Функциональное значение принципа разделения властей ставит акты исполнительной власти в зависимость только от актов законодательной (представительной) государственной власти, причем та-кими актами могут быть только законы, но данный принцип не предполагает безусловной зависимости актов исполнительной власти от актов иных видов государственной власти, кроме законодательной. Здесь уже самостоятельность исполнительной власти, закрепленная в первой главе Конституции Рос-сийской Федерации (ст.10), входит в противоречие с формулировкой ч.2 ст.115 Конституции Россий-ской Федерации, расположенной в гл.6.
Однако положения первой главы, формулирующие основополагающие принципы основ консти-туционного строя, занимают высшее место в иерархии норм самой Конституции Российской Федера-ции, так как в соответствии с ч.2 ст.16 все другие положения Конституции не могут противоречить ос-новам конституционного строя, т.е. нормам главы 1. Статью 115 более логичным было изложить в сле-дующей редакции: "Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Нормативные постановления Правительства Российской Федерации не должны противоречить нормативным указам Президента Российской Федерации".
В этом случае нормативные акты Правительства Российской Федерации будут иметь жесткую зависимость только от Конституции и федеральных законов, а также соответствующую зависимость от нормативных указов Президента Российской Федерации.
Опосредованное указами соотношение актов Правительства с федеральными законами не долж-но уменьшать степени юридической зависимости правительственных актов от федерального закона. Акты, опосредующие соотношение закона с конкретным видом подзаконных нормативных правовых актов, не могут и не должны разрушать двусторонние связи между законом и подзаконным норматив-ным правовым актом нижестоящего уровня, а, наоборот, призваны служить их укреплению и содейст-вовать упрочению режима законности в стране, контролировать своевременную реализацию положений закона в актах нижестоящих органов (наряду с иными видами контроля за законностью издания норма-тивных правовых актов).
В современной правотворческой практике зачастую наблюдается иная картина, когда органы, чьи акты опосредуют соотношение закона с иными подзаконными нормативными правовыми актами, не укрепляют связи закона с нижестоящими актами, а, наоборот, ослабляют их, пытаясь подчинить себе эти акты, поставить издание нижестоящих актов в зависимость от издания своих собственных.
Так, в нормативных указах Президента Российской Федерации зачастую регулируются вопросы, входящие в сферу регулирования актами Правительства Российской Федерации. К примеру, вопрос о соотношении среднемесячного заработка пенсионера и среднемесячной зарплаты по стране, применяе-мом при определении индивидуального коэффициента пенсионера, вполне может быть урегулирован постановлением Правительства России. В соответствии с п."в" ч.1 ст.114 Конституции вопросы соци-ального обеспечения напрямую отнесены к предмету ведения Правительства. Исполнять такое решение придется также Правительству Российской Федерации, тем не менее этот вопрос был урегулирован в форме указа, в частности, Указом Президента Российской Федерации от 17 апреля 2001 года N 437 "Об отношении среднемесячного заработка пенсионера и среднемесячной заработной платой в стране, при-меняемом при определении индивидуального коэффициента пенсионера"*(198).
В некоторых случаях дело доходит до курьезной ситуации. Например, в Указе Президента Рос-сии "О некоторых вопросах Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации"*(199) закреплено: "Правительству Российской Федерации в месячный срок представить предложения о при-ведении нормативных правовых актов Президента Российской Федерации в соответствии с настоящим указом". У Президента есть свой достаточно большой аппарат, а технические вопросы своего аппарата им передаются на решение другого органа - Правительства России. Не случайно ученые-юристы, харак-теризуя правительственные акты, говорят не столько об их подзаконном характере, сколько об их "по-дуказности"*(200). Такая практика, по нашему мнению, не оправданна.
Взаимоотношения конкретного федерального закона с определенным видом подзаконных норма-тивных правовых актов Российской Федерации целесообразнее реализовывать в отсутствие указаний другого, "промежуточного" органа, за исключением случаев, когда в федеральном законе напрямую предписано такому органу издание своего нормативного правового акта по определенному вопросу, а также если регулируемый в законе вопрос входит в компетенцию такого органа.
Одним словом, если в конкретном федеральном законе напрямую установлена двусторонняя связь федерального закона с определенным видом подзаконных нормативных правовых актов Россий-ской Федерации в регулировании отдельного вопроса, то эта связь не нуждается в опосредовании ины-ми актами, даже если эти акты занимают промежуточное положение в иерархии подзаконных норма-тивных правовых актов Российской Федерации. То есть, в конкретном (специальном) случае федераль-ный закон в "посреднике" не нуждается.
Оптимальной, конечно, будет ситуация, когда в федеральном законе оговорены полномочия ка-ждого правотворческого органа Российской Федерации по изданию своего нормативного правового ак-та в рамках всей цепи подзаконных нормативных правовых актов по указанному в федеральном законе вопросу. Для подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации такая цепь состоит главным образом из нормативного указа Президента Российской Федерации, постановления Правитель-ства Российской Федерации, нормативного правового акта федерального органа исполнительной вла-сти. В нормативном указе Президента Российской Федерации, к примеру, могут содержаться общие принципы регулирования определенного в федеральном законе вопроса, в постановлении Правительст-ва - конкретные нормы, а в ведомственных актах могут быть введены некоторые процедурные и иные нормы для исполнения заложенных в федеральном законе, указе Президента и постановлении Прави-тельства нормативных установок.
При соблюдении данных условий соотношение федерального закона с конкретным видом подза-конных нормативных правовых актов или группой подзаконных нормативных правовых актов феде-ральных органов государственной власти будет реализовываться в точном соответствии с принципом верховенства закона, закрепленного в ч.2 ст.4 Конституции Российской Федерации.
Несмотря на то, что соотношение федерального закона и постановления Правительства Россий-ской Федерации закреплено при помощи традиционной формулировки "на основании и во исполнение федерального закона", это не изменило в лучшую сторону ситуацию с основаниями издания правитель-ственных нормативных актов. Всего только 1/5 часть всех нормативных постановлений Правительства Российской Федерации издается на основании и во исполнение федерального закона*(201). Этого, ко-нечно же, недостаточно.
Таким образом, ситуация с правительственными постановлениями мало чем отличается от про-блем оснований издания нормативных указов Президента Российской Федерации, среди которых, как уже было сказано, на основании федерального закона издается 19%. И это при том, что правительствен-ный акт имеет более жесткую связь с федеральным законом, чем нормативный указ Президента Россий-ской Федерации. Получается, что одной только нормативной формулировки, закрепляющей соотноше-ние федерального закона и подзаконного нормативного правового акта Правительства Российской Фе-дерации для упорядочения издания актов последнего недостаточно.
Необходима еще, во-первых, строгая дисциплина при издании подзаконных нормативных право-вых актов, которую можно сформировать введением института персональной юридической ответствен-ности ответственных должностных лиц за нарушения издания подзаконных нормативных правовых ак-тов Российской Федерации. Во-вторых, необходимо налаживание функционального взаимодействия на правовой основе органов, издающих нормативные правовые акты различной юридической силы, а не их соперничество. Только в таком случае количество правительственных постановлений, издающихся на основании и во исполнение федерального закона, на наш взгляд, может существенно увеличиться.
Отсутствие конституционной нормы, уполномочивающей законодательный орган давать пору-чения другому органу по вопросам принятия подзаконных актов и ответственности за их невыполнение, приводит к тому, что Правительство России принимает свои нормативные правовые акты в развитие федеральных законов или в целях их реализации со значительным запозданием*(202). Это приводит к отставанию реформ в социальной и экономической сферах, неоднозначному отношению со стороны на-селения к федеральным законам.
Данные социологических опросов, проводившимися различными организациями (Всероссий-ским центром изучения общественного мнения, Социологическим центром Российской академии госу-дарственной службы при Президенте России и др.) в период с 1998 по 2000 гг. свидетельствуют, что бо-лее 70% опрошенных по репрезентативной всероссийской выборке полагают, что "законы в основном не исполняются"*(203). Причин этому множество. Одна из них - отсутствие ответственности за несвое-временное принятие подзаконных нормативных правовых актов органами государственной власти в развитие федеральных законов.
Было бы целесообразным установление различных видов юридической ответственности за не-своевременное выполнение предписаний федеральных законов или несвоевременное приведение подза-конных актов в соответствие с федеральным законом для правотворческих органов, издающих подза-конные нормативные правовые акты Российской Федерации.
Сейчас же самая большая группа нормативных постановлений Правительства Российской феде-рации - это те, которые издаются без указания вообще на основание их издания (37%). Это не многим меньше, чем среди указов (52%). Конечно, среди них встречаются и такие, которые изданы на основа-нии очевидно закрепленной за Правительством Российской Федерации компетенции. Примером такого рода актов может служить Постановление Правительства Российской Федерации от 20 марта 2000г. N 238 "Об обеспечении отдыха, оздоровления и занятости детей в 2000 году"*(204). Но в таких случаях необходимо указывать соответствующую статью федерального закона, в которой закреплена компетен-ция Правительства Российской Федерации урегулировать подобный вопрос. В преамбуле приведенного в качестве примера постановления необходимо было указать: "На основании ст.16 Федерального кон-ституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации постановляет:"
Обращает внимание и другая большая группа постановлений, где не указывается основание их издания. Это те постановления, которые утверждают предложения федеральных органов исполнитель-ной власти (19%), либо изданные на основании ранее принятого постановления Правительства Россий-ской Федерации (11%). Представляется наиболее целесообразным в преамбуле постановлений, утвер-ждающих предложения федеральных органов исполнительной власти, указывать, что они издаются на основании статьи 12 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", в которой говорится о руково-дстве и контроле за работой федеральных органов исполнительной власти со стороны Правительства Российской Федерации.
Что касается постановлений Правительства Российской Федерации, издающихся на основании ранее изданных постановлений, то в преамбуле таких актов, на наш взгляд, лучше всего указывать фор-мулу "в целях развития (конкретизации) постановления Правительства Российской Федерации от : N:". Главное, не оставлять вообще без оснований издания ни одно постановление. В противном случае по-становление, изданное без соответствующего основания, должно быть признано незаконным, поскольку все постановления Правительства должны издаваться именно "на основании (курсив - авт.) и во испол-нение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации".
Меньше всего постановлений Правительства Российской Федерации, как ни странно, издается на основании и федерального закона и нормативного указа Президента Российской Федерации вместе взя-тых (0,6%). Представляется оптимальным, если именно эта группа постановлений Правительства Рос-сийской Федерации со временем будет одной из самых многочисленных. В постановлениях этой груп-пы будут отражаться соответствующие установки, заложенные в федеральных законах, и будут учиты-ваться принципиальные положения нормативных указов Президента Российской Федерации, представ-ляющих собой указания на основные направления политики государства по соответствующему вопросу.
Предметная сфера правительственных постановлений очень широка. В соответствии со ст.114 Конституции Российской Федерации и статьями 12-22 ФКЗ "О Правительстве РФ" Правительство мо-жет издавать свои нормативные постановления по вопросам, связанным с:
- исполнением федерального бюджета (п."а" ч.1 ст.114 Конституции);
- проведением единой финансовой, кредитной и денежной политики государства (п."б" ч.1 ст.114 Конституции);
- регулированием социально-экономической сферы (ст.13 ФКЗ) и управлением федеральной соб-ственностью (п."г" ч.1 ст.114 Конституции);
- проведением единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здра-воохранения, социального обеспечения, экологии (п."в" ч.1 ст.114 Конституции) и природопользования (ст.18 ФКЗ), оказание государственной поддержки в данных областях;
- обеспечением законности, прав и свобод граждан, охраной собственности и общественного по-рядка, борьбой с преступностью (п."е" ч.1.ст.114 Конституции);
- обороной, государственной безопасностью Российской Федерации и реализацией внешней по-литики (п."д" ч.1 ст.114 Конституции), а также реализацией внутренней политики (ст.13 ФКЗ);
- руководством и контролем над всеми органами в системе исполнительной власти Российской Федерации (ст.12 ФКЗ).
Помимо этих полномочий Правительство Российской Федерации может осуществлять иные пол-номочия, возложенные на него федеральными законами и указами Президента Российской Федерации. Уже сам перечень полномочий, который напрямую сформулирован в двух названных актах, позволяет говорить об очень широкой сфере регулирования правительственными нормативными правовыми акта-ми. Это практически все вопросы в трех сферах общественной жизни (социальной, экономической, культурно-идеологической), некоторые вопросы политической сферы, а также некоторые вопросы го-сударственной жизни (государственная безопасность и др.).
Однако границы этого регулирования определены Конституцией Российской Федерации сле-дующим образом: "во исполнение" Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нор-мативных указов Президента Российской Федерации. Таким образом, Правительство регулирует вопро-сы, закрепленные в его компетенции, которые, во-первых, в силу каких-то причин не могут быть урегу-лированы в вышестоящих актах, и, во-вторых, которые связаны, главным образом, рамками исполни-тельно-распорядительной деятельности, осуществляемой только данным органом.
Содержание постановлений Правительства определяется объемом и характером его компетен-ции. Этим обстоятельством обусловлена высокая степень нормативности правительственных актов. Особенно четко это проявляется в таком виде актов как положение. Оно вводится в действие и утвер-ждается постановлением, выступающим в данном случае в качестве распорядительного акта разового действия, а сами положения в качестве общенормативного акта длительного действия.
Издание правительственных постановлений осуществляется по следующим направлениям: 1) по-становления, регулирующие государственные отношения, в частности, устанавливающие общие нормы для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федера-ции (статутные постановления); 2) постановления, регулирующие экономическую, социально-культурную и хозяйственную сферы.
Несмотря на большие полномочия, проблема правотворческой компетенции постановлений Пра-вительства стоит не менее остро, чем для указов Президента. В частности, широко обсуждается вопрос об издании Правительством Российской Федерации актов законодательного характера, т.е. по вопросам регулирования федеральных законов. Исходя из современной социально-экономической обстановки представляется целесообразным издание правительственных нормативных актов в законодательной сфере только в том случае, если ему будут делегированы такие полномочия федеральным законом.
Таким образом, в системе нормативных правовых актов федерального уровня одной из перво-очередных задач является поиск оптимального соотношения федерального закона с указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства, а также четкое определение предметной сферы, отведенной закону, указу Президента Российской Федерации, постановлению Правительства Российской Федерации. Часто возникающие юридические коллизии законов и данных видов подзакон-ных нормативных правовых актов расшатывают основы формирующейся российской правовой систе-мы, необходимо, чтобы их было как можно меньше.



Головна сторінка  |  Література  |  Періодичні видання  |  Побажання
Розміщення реклами |  Про бібліотеку


Счетчики


Copyright (c) 2007
Copyright (c) 2019