Государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляется федеральным органом исполнительной власти. Орган исполнительной власти не может быть абсолютно незаинтересованной структурой, осуществляющей всего лишь фиксацию определенных фактов. Помимо собственно регистрации организации в качестве юридического лица или гражданина в качестве индивидуального предпринимателя, орган исполнительной власти осуществляет контрольные функции, проверяя достаточность оснований (но не целесообразность) появления нового субъекта гражданского права при учреждении юридического лица и при обретении гражданином статуса индивидуального предпринимателя, проверяя правомерность иных действий, подлежащих государственной регистрации для придания им юридической силы. В действиях регистрирующего органа реализуются функции исполнительной власти.
На то обстоятельство, что государственная регистрация юридического лица и предпринимательской деятельности граждан должна осуществляться органом исполнительной власти, обращал внимание ВАС РФ в информационном письме от 10.12.1992 г. N С-13/ОП-357. ВАС РФ указал, что регистрация организаций и предпринимательской деятельности граждан осуществляется местной администрацией, а не Советом народных депутатов.
При рассмотрении споров, связанных с учреждением предприятий, возник вопрос о том, вправе ли местная администрация производить государственную регистрацию предприятий, если п.1. ст.34 Закона РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности" было предусмотрено, что такую регистрацию осуществляют районный, городской, районный в городе Совет народных депутатов. Так, кассационная коллегия областного арбитражного суда оставила без удовлетворения жалобу товарищества с ограниченной ответственностью на решение суда, которым акт регистрации этого товарищества признан недействительным. Одним из оснований для принятия такого решения явилось то, что регистрация товарищества произведена администрацией, а не Советом народных депутатов. Однако в данном случае необходимо иметь в виду, что принятым позднее Законом РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" полномочия по регистрации предприятий предоставлены районной, городской и районной в городе администрации (п.5 ст.57; п.5 ст.68 и п.3 ст.78). Поэтому вывод арбитражного суда о нарушении порядка регистрации товарищества по указанному выше основанию является ошибочным.
Ранее в ст.51 ГК РФ содержалось указание о том, что юридическое лицо подлежит государственной регистрации в органах юстиции. Закон дает общую формулу: государственная регистрация осуществляется федеральным органом исполнительной власти. ФЗ от 21.03.2002 г. "О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц" (СЗ РФ 2002, N 12, ст.1093; 2003, N 2, ст.171) изменил редакцию ст.51 ГК РФ: государственная регистрация юридических лиц производится "в уполномоченном государственном органе". Постановлением Правительства РФ от 17.05.2002 г. N 319 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц" (СЗ РФ 2002, N 20, ст.1872) определено, что МНС РФ является уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляющим начиная с 1.07.2002 г. государственную регистрацию юридических лиц. В истории советского государства подобное решение уже применялось. Согласно Положению о государственной регистрации от 16.04.1940 г. государственную регистрацию осуществляли органы Министерства финансов СССР (СП СССР, 1940, N 15, ст.363). Более того, 12.04.1993 г. Госналогслужбой РФ было утверждено Положение о порядке ведения государственного реестра предприятий, действующее и в настоящее время (БНА РФ, 1993, N 8).
До вступления в силу Закона государственная регистрация юридических лиц осуществлялась разными государственными органами, что, несомненно, создавало большие неудобства в организации системы рыночных отношений. До 1.01.2004 г. действует Закон РСФСР от 7.12.1991 г. (см. выше), в ст.3 которого сказано: "Государственная регистрация физического лица, изъявившего желание заниматься предпринимательской деятельностью, осуществляется соответствующей администрацией районного, городского (города без районного деления), районного в городе, поселкового, сельского Совета народных депутатов по месту постоянного жительства этого лица".
До принятия Закона функции регистрации организаций с иностранными инвестициями выполняла Государственная регистрационная палата при Минюсте РФ. В настоящее время она осуществляет ведение ведомственного реестра торгово-промышленных палат, общественных объединений (в т.ч.политических партий и профсоюзов) и религиозных организаций. Функции Палаты определены приказом Минюста РФ от 22.04.2003 г. N 100 "Об утверждении устава государственного учреждения "Государственная регистрационная палата при Министерстве юстиции Российской Федерации" (РГ, 2003, 15 мая). Там же производилась государственная регистрация общероссийских и международных общественных объединений. В настоящее время за Минюстом РФ сохранены контрольные функции. Решение о государственной регистрации общественного объединения принимается федеральным органом исполнительной власти в области юстиции или его территориальным органом. Федеральный орган юстиции и его территориальные органы осуществляют ведение ведомственного реестра торгово-промышленных палат, общественных объединений (в т.ч. политических партий и профсоюзов) и религиозных организаций для обеспечения выполнения функций, возложенных на них действующим законодательством.
Внесение в единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации общественных объединений, а также иных предусмотренных федеральными законами сведений осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, т.е. органами МНС РФ, на основании принимаемого федеральным органом юстиции или его территориальным органом решения о соответствующей государственной регистрации. При этом порядок взаимодействия федерального органа юстиции и его территориальных органов с уполномоченным регистрирующим органом по вопросам государственной регистрации общественных объединений определяется Правительством РФ.
Аналогичный порядок предусмотрен для политических партий. Статья 15 ФЗ от 11.07.2001 г. "О политических партиях" (СЗ РФ, 2001, N 29, ст.2950) предусматривает, что государственная регистрация политической партии, а также ее региональных отделений осуществляется соответственно федеральным регистрирующим органом и территориальным регистрирующими органами. Ведомственным регистрирующим органом для политической партии является Минюст РФ, а для региональных отделений - главное управление (управление, отдел) Минюста РФ в соответствующем субъекте Федерации. Постановлением Правительства РФ от 19.06.2002 г. N 442 утверждено Положение о порядке взаимодействия федерального органа юстиции и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственную регистрацию юридических лиц (СЗ РФ, 2002, N 6, ст.2589).
Взаимодействие уполномоченного регистрирующего органа и территориальных регистрирующих органов с федеральным органом юстиции и его территориальными органами осуществляется при государственной регистрации юридических лиц следующих организационно-правовых форм: торгово-промышленные палаты, политические партии, общественные организации, общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения и органы общественной самодеятельности, а также религиозные организации.
Взаимодействие Минюста РФ и его органов с органами государственной регистрации в процессе государственной регистрации юридических лиц - торгово-промышленных палат, общественных объединений, в т.ч. политических партий, профсоюзов и национально-культурных автономий, детально регулируется Правилами рассмотрения и принятия Министерством юстиции Российской Федерации и его территориальными органами решения о государственной регистрации торгово-промышленных палат, общественных объединений, в том числе политических партий, профсоюзов и национально-культурных автономий, утвержденными приказом Минюста РФ от 25.03.2003 г. N 68 (РГ, 2003, 5 апреля).
Кредитные организации подлежат регистрации в органах МНС РФ на основании решения о государственной регистрации, принятого ЦБР согласно ст.12 Закона о банках. Что касается регистрации кредитных организаций с иностранным участием, то здесь действует Положение об особенностях регистрации кредитных организаций с иностранными инвестициями, утвержденное приказом ЦБР от 23.04.1997 г. N 02-195 (с изменениями и дополнениями от 29.06.1999 г.). Регистрация страховых компаний ранее осуществлялась специальным органом согласно подп."б" п.3 ст.30 Закона РФ от 27.11.1992 г. в ред. ФЗ от 31.12.1997 г. "Об организации страхового дела в Российской Федерации". Регистрирующим органом в отношении объединений страховщиков являлась Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью (Росстрахнадзор). Пункт 1.3 Положения о государственной регистрации объединений страховщиков, утвержденного приказом Росстрахнадзора от 26.04.1993 г. N 02-02/13, предусматривал, что объединения страховщиков приобретают права юридического лица после регистрации в Федеральной службе России по надзору за страховой деятельностью. Приказом Минфина РФ от 28.01.2003 г. N 9н (БНА РФ, 2003, N 11) приказ N 02-02/13 отменен. Ныне объединения страховщиков приобретают права юридического лица после государственной регистрации в порядке, предусмотренном Законом. Однако в Минфин РФ должны быть представлены документы (по установленному перечню) для внесения объединения в единый Государственный реестр страховщиков и объединений страховщиков.
До введения в действие Закона сохранялось и действие региональных актов о государственной регистрации юридических лиц. В Московской области, например, был принят Закон Московской области от 12.07.1995 г. (с изменениями до 8.12.2000 г.) "О единой системе государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, имущественных прав и связанных с ними неимущественных и сделок на территории Московской области". В его ст.8 определено, что органом государственной регистрации является "учреждение юстиции - Московская областная регистрационная палата". В настоящее время ее функции переданы органам МНС РФ.
Следует отметить, что ГК РФ предусмотрел возложение на органы юстиции регистрацию и других правообразующих фактов, связанных с имущественными правами субъектов гражданского оборота. Статья 131 ГК РФ установила, что право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре учреждениями юстиции. Статья 9 ФЗ от 26.07.1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (СЗ РФ, 1997, N 30, ст.3594; 2001, N 11, ст.997; N 16, ст.1533; 2002, N 15, ст.1377) в ред. ФЗ от 9.06.2003 г. N 69-ФЗ устанавливает, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним проводится учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории регистрационного округа по месту нахождения недвижимого имущества. Порядок создания и структура учреждений юстиции по регистрации прав, а также принципы их размещения определяются субъектами Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ. К компетенции учреждений юстиции по государственной регистрации прав относятся, в частности, государственная регистрация прав, выдача документов, подтверждающих государственную регистрацию прав, выдача информации о зарегистрированных правах. В соответствии с названным Федеральным законом постановлением Правительства РФ от 6.03.1998 г. (СЗ РФ 1998, N 11, ст.1291) было утверждено Примерное положение об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Сходные положения содержит ФЗ от 16.07.1998 г. "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (СЗ РФ, 1998, N 29, ст.3400; 2001, N 46, ст.4308; 2002, N 7, ст.629): ипотека подлежит государственной регистрации учреждениями юстиции в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество в порядке, установленном Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Государственная регистрация ипотеки осуществляется по месту нахождения имущества, являющегося предметом ипотеки.
Очевидно, что процесс создания системы органов МНС РФ, занимающихся государственной регистрацией юридических лиц, достаточно длителен и нуждается в детальном перспективном планировании, как это имеет место в отношении формирования системы органов юстиции по регистрации недвижимого имущества и сделок с ним. Постановлением Правительства РФ от 9.04.2001 г. N 273 утверждена Федеральная программа поэтапного развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (СЗ РФ, 2001, N 16, ст.1602). Программа, в частности, предусматривает обеспечение развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в тесном взаимодействии с системами государственного учета, технической инвентаризации недвижимого имущества, кадастров недвижимого имущества, государственного реестра федерального имущества, учета налогоплательщиков, регистрации юридических и физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (индивидуальных предпринимателей), а также с судебными, правоохранительными и налоговыми органами. Задачей Программы является также обеспечение совместимости информационных систем по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним с иными информационными системами, связанными с объектами недвижимости и (или) их правообладателями, т.е. субъектами гражданского оборота.
Накопленный органами юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество, регистрации ипотеки опыт может быть использован при формировании и организации работы органов МНС РФ, которым предстоит заниматься государственной регистрацией юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В измененном Положении о Министерстве по налогам и сборам определено, что оно осуществляет в установленном порядке государственную регистрацию юридических лиц посредством внесения в государственный реестр сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также иных сведений о юридических лицах в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В ряде случаев определенные функции, связанные с государственной регистрацией отдельных категорий юридических лиц, возложены и на другие государственные органы. Так, постановлением Правительства РФ от 19.06.2002 г. N 442 "О порядке взаимодействия федерального органа юстиции и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственную регистрацию юридических лиц" (СЗ РФ, 2002, N 26, ст.2589) утверждено Положение о порядке взаимодействия федерального органа юстиции и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственную регистрацию юридических лиц. Оно определяет необходимые процедуры взаимодействия федерального органа юстиции - Минюста РФ и его территориальных органов с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, - МНС РФ и управлениями МНС РФ по субъектам Российской Федерации по вопросам государственной регистрации юридических лиц (создание, реорганизация, ликвидация, внесение изменений в учредительные документы, внесение изменений в сведения о юридическом лице без внесения изменений в учредительные документы), специальный порядок и сроки регистрации которых установлены федеральными законами. Такой порядок определен, например, в ст.15 ФЗ "О политических партиях": решение о государственной регистрации политической партии и ее региональных отделений принимается соответственно федеральным уполномоченным органом и его территориальными органами. Внесение в единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации политической партии и ее региональных отделений, а также иных предусмотренных федеральными законами сведений осуществляется уполномоченным в соответствии со ст.2 ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" федеральным органом исполнительной власти на основании принимаемого федеральным уполномоченным органом (Минюстом РФ) или его территориальным органом решения о соответствующей государственной регистрации. При этом порядок взаимодействия уполномоченных органов с регистрирующим органом по вопросам государственной регистрации политической партии и ее региональных отделений определяется Правительством РФ (см. названное Положение от 19.07.2002 г.). Аналогичные правила действуют применительно к государственной регистрации торгово-промышленных палат, общественных объединений, в т.ч. религиозных организаций, профсоюзов, национально-культурных автономий. Задача Минюста РФ и его территориальных органов заключается в проведении проверки и выдаче разрешения на государственную регистрацию.
Решение о государственной регистрации кредитных учреждений принимает ЦБР в соответствии со ст.12 Закона о банках. Внесение в единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации кредитных организаций, а также иных предусмотренных федеральными законами сведений осуществляется уполномоченным регистрирующим органом на основании решения ЦБР о соответствующей государственной регистрации. Взаимодействие ЦБР с уполномоченным регистрирующим органом по вопросам государственной регистрации кредитных организаций осуществляется в порядке, согласованном ЦБР с уполномоченным регистрирующим органом. ЦБР 27.06.2002 г. направил письмо N 82-Т "О порядке взаимодействия МНС России и Банка России по вопросам государственной регистрации кредитных организаций" (Вестник Банка России, 2002, N 38). Письмом направляется для использования в работе Регламент взаимодействия Министерства РФ по налогам и сборам и Центрального банка РФ по вопросам государственной регистрации кредитных организаций от 26.06.2002 г. N БГ-16-09/86 и от 26.06.2002 г. N 01-33/2202.
Государственная регистрация юридических лиц существует и в других государствах как непременное условие создания и функционирования различных организаций. Во многих странах государственная регистрация возлагается на судебные органы. Германское гражданское уложение (_ 21, 22, 55) предусматривает регистрацию коммерческих и некоммерческих организаций в участковых судах (Amtsgerichts). Во Франции Декрет от 30.05.1984 г. "О торговом реестре" установил, что регистрация физических лиц, имеющих статус коммерсанта, торговых товариществ и иных юридических лиц, регистрация которых предусмотрена специальными нормативными актами, осуществляется в торговых судах под наблюдением председателя суда или другого судьи, которому это поручено председателем (ст.4). В соответствии с Законом от 20.08.1997 г. в Польше создан Общегосударственный судебный реестр. Регистрационными органами по этому Закону являются районные суды, расположенные в воеводских центрах, осуществляющие регистрационные действия на всей территории воеводства и именуемые "реестровые суды". В качестве составных частей в Общегосударственный судебный реестр входят Реестр предпринимателей (торговые товарищества, индивидуальные предприниматели и т.п.), Реестр общественных и профессиональных организаций, фондов, некоммерческих товариществ, Реестр неплатежеспособных должников.
Возложение государственной регистрации юридических лиц на суды имеет определенные преимущества перед передачей этих функций органам исполнительной власти. Прежде всего следует учитывать независимый характер судебной власти. Кроме того, процессуальные возможности судов обеспечивают им более глубокое исследование документов и фактов, представляемых заинтересованными лицами для государственной регистрации.