ЕЛЕКТРОННА БІБЛІОТЕКА ЮРИДИЧНОЇ ЛІТЕРАТУРИ
 

Реклама


Пошук по сайту
Пошук по назві
книги або статті:




Замовити роботу
Замовити роботу

Від партнерів

Новостi



Книги по рубрикам

> алфавитний указатель по авторами книг >



Предисловие


11 января 1996 г. на территории России вступил в силу Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" *(1).
Нетрадиционное для российского законодательства название этого акта является дословным переводом термина "production sharing agreement", принятого за рубежом для обозначения отношений, складывающихся в процессе разведки и эксплуатации месторождений полезных ископаемых между государством, на чьей территории осуществляются разработки, и инвесторами, производящими соответствующие работы.
Происходивший в период 90-х годов ХХ в. в России переход к рыночной экономике потребовал разработки новых моделей правового регулирования сложного комплекса отношений, связанных с поиском, разведкой и добычей полезных ископаемых на территории страны. Коренное изменение экономических условий привело к поискам принципиально новых правовых инструментов управления этой группой отношений. Значимость проблеме придавала и та особая роль, которая традиционно принадлежит в российской экономике добывающим отраслям, а также жесткая зависимость ряда других отраслей хозяйства от экспорта сырья, в первую очередь, энергоносителей.
Однако на практике создать необходимый правовой механизм оказалось непросто. Длительное время решению указанной проблемы препятствовали экономические трудности переходного периода, а также недостаточная упорядоченность взаимоотношений между центральными и региональными органами государственной власти и управления.
Первым шагом в этом направлении стало принятие 24 декабря 1993 г. Президентом РФ Указа N 2285 "Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами"*(2). Однако организационно-правовые и политические условия последующих лет воспрепятствовали его реализации. Достаточно вспомнить, что в конце 1993 г., когда был издан названный Указ, важнейший вопрос - о разграничении полномочий между центром и регионами - лишь начинал осознаваться обществом во всей его глубине и сложности.
Закрепление в Конституции РФ, принятой почти одновременно с Указом в декабре того же года, ряда положений принципиального характера, в частности, касающихся равноправия всех субъектов Российской Федерации, в том числе равноправия во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и управления, наделения субъектов правом иметь свое законодательство, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов федерации носило в то время в основном декларативный, установочный характер, а необходимость практического учета новой роли субъектов федерации еще не воспринималась как требование реальной экономики.
Отсутствие в момент выхода Указа Президента РФ N 2285 надлежащих механизмов практического воплощения в жизнь этих и ряда других положений Конституции РФ стало препятствием для применения упомянутого нормативного акта, следовательно, и осуществления процесса подготовки и реализации самих соглашений о разделе продукции. В течение двух последующих лет, прошедших с момента принятия Указа, положение постепенно изменялось в сторону более полного учета и юридического оформления интересов и прав регионов. Тенденция разграничения и нормативного закрепления компетенции центральных и региональных органов власти, в частности, в использовании недр, оказали существенное влияние на общую концепцию и отдельные положения Федерального закона от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции"*(3).
Однако последующие события показали, что новизна концепции Закона, недостаточный опыт применения подобных договорных форм, неудовлетворительный уровень проработки ряда важных аспектов регулирования соглашений в совокупности с другими факторами предопределили непростую судьбу данного акта. Ему не удалось стать "работающим" законом, способным обеспечить соблюдение баланса интересов участников соответствующих экономических отношений. До сих пор остается неясность в вопросе о границах регулирования на основе Закона одноименных соглашений, заключенных до его принятия.
С момента вступления Закона в силу и по настоящее время в его текст неоднократно вносились изменения и дополнения. В этой связи следует упомянуть Федеральный закон от 7 января 1999 г. N 19-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции"*(4), вступивший в силу 14 января 1999 г. Закон существенно расширил полномочия Правительства РФ и органов государственной власти субъектов федерации в области установления перечней участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции. До принятия упомянутого Закона подобные перечни могли устанавливаться только федеральными законами.
В редакции, принятой в 1999 г., впервые появилось упоминание о месторождениях нефти и газа как объектах регулирования Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции".
В настоящее время он действует в редакции Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 75-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции"*(5), вступившего в силу 23 июня 2001 г. Основным нововведением, содержащимся в этом акте, стала возможность осуществления раздела между государством и инвестором произведенной в ходе реализации соглашения продукции в ином порядке, чем установленный в п. 1 ст. 8 Закона "О соглашениях о разделе продукции" и бывший ранее единственным вариантом раздела продукции. Новый порядок раздела, предусмотренный п. 2 этой статьи, должен существенно упростить указанную процедуру.
Одна из главных задач рассматриваемого Закона состоит в определении основных правовых условий соглашений о разделе продукции, механизма распределения между сторонами произведенной в процессе реализации соглашения продукции, взаимных прав и обязанностей сторон, порядка заключения и прекращения соглашения, ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение принятых на себя обязательств, порядка разрешения возможных споров.
Закон не только является основным актом, призванным в комплексе регулировать процесс заключения, исполнения и прекращения соглашения, но и устанавливает исходные параметры, которым должно соответствовать каждое конкретное соглашение о разделе продукции.
По опубликованным данным*(6) на ноябрь 2001 г. перечень месторождений, которые могут разрабатываться на условиях раздела продукции, закрепленный в соответствующих федеральных законах, включал 27 участков недр. Из них: 21 - нефтяные месторождения, 2 - газовые, 3 - золотоносные и 1 - железорудное месторождение. В Правительстве РФ планировалось внесение в список еще 16 месторождений, включая 13 месторождений нефти, 2 - золота и 1 - горючих сланцев. Предпочтение предполагается отдавать плохо разведанным и труднодоступным месторождениям. Вместе с тем, по месторождениям нефти государство почти полностью реализовало квоту, составляющую 30% от разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых, установленную абз. 5 п. 3 ст. 2 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции". На условиях раздела продукции разрабатывается уже 26,5% разведанных запасов российской нефти.
Министерство промышленного развития и торговли РФ указало на наметившееся в 2001 г. оживление деятельности инвесторов, участвующих или планирующих участвовать в проектах на условиях раздела продукции. 29 октября 2001 г. нефтяная компания Exxon Mobil объявила о намерении вложить в проект "Сахалин-1" 30 млрд долл.*(7) Сообщалось также*(8), что нефтяная компания Shell вложила 1,5 млрд долл. в проект "Сахалин-2" и намерена принять участие в проекте разработки Салымской группы нефтяных месторождений. Нефтяная компания TotalFinaTlf участвует в разработке Харьягинского месторождения. Ожидаемый объем инвестиций в эти три месторождения должен составить 52 млрд долл.
Вместе с тем, нельзя не учитывать и более пессимистические данные, касающиеся реальной ситуации в исследуемой области. В частности, по упомянутым проектам ("Сахалин-1", "Сахалин-2", разработка Харьягинского месторождения) задолженность инвесторам со стороны российского государства составила 60 млн долл. Она связана с ранее принятыми на себя государством обязательствами по возврату инвестору средств, затраченных им на уплату налога на добавленную стоимость (НДС)*(9).
Необходимость возмещения государством уплаченных инвестором сумм НДС основывалась на первоначальной редакции п. 3 ст. 13 комментируемого закона. В ней предусматривалось, что при исчислении налога на добавленную стоимость при реализации инвестором принадлежащей ему в соответствии с условиями соглашения произведенной продукции из подлежащей взносу в бюджет в соответствующем периоде суммы указанного налога вычитаются все суммы налога на добавленную стоимость, уплаченные инвестором в этом периоде по приобретенным им для выполнения работ по соглашению товарно-материальным ценностям, а также по работам и услугам. В п. 3 содержались и другие положения, предусматривавшие последующий возврат инвестору затраченных им средств.
В настоящее время инвестор освобожден от обязанности по уплате указанного налога.
Следует отметить, что в рамках ныне действующего регулирования перечень статей расходов инвестора, возмещаемых ему за счет части произведенной продукции, именуемой компенсационной продукцией, существенно превышает перечень статей, по которым произведенные расходы не возмещаются. Аналогичное положение наблюдается и в отношении упомянутых сахалинских соглашений.
Указанное обстоятельство в совокупности с рядом других факторов позволили Счетной палате РФ поставить под сомнение конечную экономическую выгодность для российской стороны разработки месторождений на условиях раздела продукции в рамках проектов "Сахалин-1" и "Сахалин-2".
В ходе комплексной проверки исполнения упомянутых Соглашений, предпринятой Счетной палатой РФ, представители палаты совместно с Управлением МНС России по Сахалинской области экспертным путем провели сравнительные расчеты уровней платежей в бюджет в условиях Соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2" и в условиях налогообложения недропользователей, не участвующих в осуществлении проектов на условиях раздела продукции.
В результате проверки было установлено, что имевшее место в отношении обоих Соглашений исключение из общей суммы платежей в бюджет отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, акцизов на углеводороды, а также предоставление льготных условий по налогу на прибыль за период добычи предусмотренного условиями Соглашений объема нефти снижают расчетные поступления в бюджет в среднегодовом исчислении на сумму 1875 млн долл., а за весь период - на 61692 млн долл., в том числе в федеральный бюджет - 51766,7 млн долл.
Приведенные данные, а также иные факты, позволяющие объективно оценить состояние дел в рассматриваемой области, содержатся в Отчете о результатах упомянутой комплексной проверки, проведенной специалистами Счетной палаты РФ*(10). В связи с тем, что нормы указанных Соглашений и Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" весьма близки и нередко текстуально совпадают, в настоящем Комментарии приводятся ссылки на отдельные положения Отчета (далее - Отчет), иллюстрирующие последствия применения на практике тех или иных норм Соглашений, позднее воплотившихся в статьях Закона.
В Комментарии имеются ссылки и на другой документ, подготовленный Счетной палатой РФ. В соответствии с п. 3 ст. 19 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" в 2001 г. был подготовлен информационный материал для заключения Счетной палаты РФ об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции в части взаимоотношений с федеральным бюджетом за 2000 г. Материал опубликован в виде Отчета о результатах тематической проверки в Сахалинской области по вопросам организации взимания налогов и платежей в федеральный бюджет при исполнении соглашений о разделе продукции за 2000 г. (далее - Отчет-2)*(11). В нем нашли подтверждение основные выводы аудиторов, сделанные по результатам прежних проверок хода реализации упомянутых соглашений.
По затронутому выше вопросу о возмещаемых затратах инвестора (оператора) в Отчете-2 указывается, в частности, что по состоянию на 31 декабря 2000 г. за весь период действия соглашений по проектам "Сахалин-1" и "Сахалин-2" указанные затраты составили всего 1579,3 млн долл., из них: по проекту "Сахалин-1" - 456,3 млн долл., а по проекту "Сахалин-2" - 1123,0 млн долл. За то же время российской стороной от реализации указанных соглашений было получено всего 160,9 млн долл., в том числе в федеральный бюджет поступило 24,3 млн долл., что составило всего 15,1%*(12). Изложенные данные, несомненно, заставляют задуматься над возможными конечными результатами деятельности инвесторов в рамках упомянутых, а также иных соглашений того же вида. Нельзя не признать, что потери российской стороны связаны прежде всего с неудачным правовым регулированием договорных отношений, содержащимся как непосредственно в соглашениях "Сахалин-1" и "Сахалин-2", так и в большинстве нормативно-правовых актов, имеющих отношение к данной сфере.
В Комментарии широко используется сравнительно-правовой метод исследования, поскольку, по мнению автора, для читателя могут представлять интерес не только положения самого Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции", но и регулирование аналогичных аспектов режима недропользования (налогообложения, лицензирования и пр.), осуществляемое в общем порядке, который в большинстве случаев существенно отличается от режима, установленного соглашениями о разделе продукции и нормами комментируемого Закона. Указанное сравнение позволяет дать более широкое и объективное представление о положении дел в областях разведки и разработки полезных ископаемых в Российской Федерации, а также о степени обособления регулирования, относящегося к соглашениям о разделе продукции, от основного массива российского законодательства.
Автор не претендует на завершенность исследования содержания Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" и связанных с ним многочисленных нормативных актов, поскольку заключительный этап работы над Комментарием совпал с периодом заметной активизации работы по подготовке изменений и дополнений как к самому Закону, так и к другим основополагающим актам, в том числе Налоговому кодексу Российской Федерации. Несомненно, работа по совершенствованию этих документов будет продолжена. Однако, представляется, что указанная деятельность должна строиться не исходя из сиюминутных интересов и выгод государства или инвесторов, но в расчете на длительные, взаимовыгодные партнерские отношения между недропользователями и российским государством. В связи с этим необходим всесторонний учет результатов осуществления проектов, начатых до принятия Закона, а также анализ положительных и отрицательных последствий применения конкретных норм соответствующих соглашений и действующих нормативных актов. В первую очередь, необходим критический анализ как общей концепции, так и отдельных положений самого Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции".
Настоящий Комментарий носит научно-практический характер. Это не первое издание такого рода, посвященное упомянутому Закону. В 1997 г. был опубликован Комментарий, подготовленный кандидатом юридических наук С.А.Сосной*(13). За прошедший период времени в российском законодательстве произошли значительные изменения, учет которых стал одной из основных целей настоящей работы. Она рассчитана на широкий круг читателей, интересующихся правовыми проблемами, возникающими в процессе изучения, разведки и разработки природных ресурсов Российской Федерации, в первую очередь, специалистов в области права и экономики, а также работников государственного аппарата, предпринимателей, представителей науки и высшей школы.
Комментарий отражает состояние нормативно-правовой базы Российской Федерации на 1 марта 2002 г.


Головна сторінка  |  Література  |  Періодичні видання  |  Побажання
Розміщення реклами |  Про бібліотеку


Счетчики


Copyright (c) 2007
Copyright (c) 2021