ЕЛЕКТРОННА БІБЛІОТЕКА ЮРИДИЧНОЇ ЛІТЕРАТУРИ
 

Реклама


Пошук по сайту
Пошук по назві
книги або статті:




Замовити роботу
Замовити роботу

Від партнерів

Новостi



Книги по рубрикам

> алфавитний указатель по авторами книг >



ЗАКОН И ПОДЗАКОННЫЙ АКТ (Ретроспективный аспект проблемы) ( Г.Т. Чернобель)


Исторический тип государства, уровень его правовой культуры, иные объективные и субъективные факторы определяют способ уста­новления правовой нормативности, ее компетентную легитимность, ие­рархическую соподчиненность.

На заре государственной цивилизации основополагающие право­вые нормативы вытекали, как правило, ил личной воли государственно­го лидера (фараона, царя, императора), воплощаясь вовне в самых раз­личных формах. Лидер, стоявший во главе государства, считал себя слу­гой Бога и единолично осуществлял верховную власть управления, со­средоточивал в своих руках важнейшие государственные функции. Все нормативные решения государственного лидера имели высшую «юридическую» силу, все было в его единоличной компетенции. Изда­ние законов как дело «мудрых правителей» концептуализировали фило­софы, правоведы, историки. Кратковременный опыт древних Афин (VI в. до н. э), когда принятие некоторых нормативно-правовых реше­ний общегосударственного значения являлось исключительно компетен­цией народных собраний, не получил развития.

Все государственные функции в средние века были сосредоточены в руках монархов, и все нормативные акты, исходившие от них, имели силу закона, оставшись в памяти потомков, как законодательные персо­налии («законы Карла Великого»- VTII в., «законы Кнута»- XI в., «законы Эдуарда Исповедника» - XII в. и т. д.). С королевского трона открыто постулировалось: «Я - король, следовательно, моя воля - за­кон». Как замечал Т.Н. Грановский, можно было законодательствовать, не выходя из королевский апартаментов1. В качестве законодателя вы­ступал также и всякий феодальный владелец.

Лишь в XIII в. созревает представление о пределах властвования и делаются серьезные попытки определенным образом сузить законода­тельные полномочия королевского трона. Пример в этом отношении по­казали, как известно, английские бароны, посредством вооруженного восстания принудившие короля подписать знаменитую Великую хартию

Грановский. Т.Н. Лекции по истории средневековья. М., 1987. С. 26.

40


вольностей, в которой была заложена идея верховенства парламентского закона. Комитет и:? 25 баронов, созданный для контроля за выполнением Хартии, явился предтечей английского парламента, который собрался на свое первое заседание в 1258 г. Постепенно закреплялись законодатель­ные прерогативы парламента. Уже к началу XV в. английский король без согласия парламента не вправе был вносить какие-либо новшества в действующее законодательство. Билль о правах 1689 г. (в самом тексте документ именуется декларацией) лишал короля права приостанавли­вать действие законов или освобождать от их исполнения, без согласия парламента (как представителя «всей нации») отменять законы, взимать налоги, содержать в мирное время постоянную армию. Исключительной компетенцией парламента объявлялось решение вопросов о свободе слова. Подзаконный характер принимают административные акции ко­роля. И хотя процесс развития английского парламентаризма протекал неровно, сложно, это не помешало английскому парламенту прочно ут­вердиться на властном Олимпе. «Нет никакой власти, - констатировали со временем правоведы, - которая, по английской конституции, могла бы соперничать с верховной, законодательной властью парламента»1.

Получив широкое распространение, идея верховенства парламента как законодательного органа находила реальное воплощение, конститу­ционное закрепление. Закон как выражение общей суверенной воли (воли всех или воли большинства), т. е как явление определенного кон­венционального порядка, все более выступает в качестве главного пра-вообразующего фактора в системе государственного правообразования. Общепризнанной становится генерирующая, стержневая роль в этом процессе конституции (писаной или неписаной) как основополагающего юридического документа, закладывающего принципиальные начала правовой организации государства, компетенций государственных орга­нов, правового статуса граждан. Закрепляются понятия «конституционная власть» (ст. 60 Конституции Бельгии), «конституци­онная законность»2. Всяческие эксперименты с авторитарным октроиро-ванием конституций («цезаристский конституционализм») осуждаются правоведческой мыслью. Нормативно-правовому урегулированию под-

Дапси А.В. Основы английского государственного права / Пер. с англ. М., 1907. С. 82.

Ксли государство связано лишь законами, которые оно само создает, писал Л. Дюги, «оно нисколько не связано правом», т. с. это еще не правовое государство. Концепция «самоограничения - очень хрупкая гарантия против произвола государства» (Дюги Л. Кон­ституционное право: Общая теория государства / Пер. с франц. М., 1908. С. 95). Правоведы различали понягия «правовое государство» и «конституционное государство» UоренбергМ. Юридическое значение Манифеста 17 октября 1905 года //' Юридический Вестник. Кн. XI. 1915. С. 87 88).

41


вергается порядок изменения действующих конституций (в научный оборот вошли понятия: «власть изменять конституцию», «закон, изме­няющий конституцию», «пересмотренная конституция» и др.).

Выделяются суверенные и институциональные уровни правотвор­ческой компетенции, понятие ее тесно увязывается с конкретными нор­мативно-правовыми формообразованиями (закон, декрет, постановление и т. д.) Конституция США, например, говорит о трех уровнях полномо­чий: народа, субъектов федерации (штатов) и самой федерации как та­ковой. Определение предметов ведения законодательных органов («предметов законодательства») базировалось на постулате, что законо­дательному регулированию должны подвергаться правоотношения, наи­более важные и сложные с точки зрения обеспечения общественного благополучия, благоприятных условий жизни граждан, охраны их прав. В частности, мнение правоведов было единодушным в том, что право­отношения, связанные с организацией государственного властвования, бюджетами, налогами, уголовными наказаниями должны регулировать­ся исключительно в форме законов.

Труднейшим для конституционного регулирования явился вопрос о правотворческой компетенции «исполнительной власти» и соответст­венно о видах нормативных правовых актов, порождаемых этой компе­тенцией. Один из аспектов проблемы - вправе ли «исполнительная власть» законодательствовать? Как известно, создатель теории разделе­ния властей отвечал на этот вопрос утвердительно, указывая, что ука­занная власть «должна быть в руках монарха, так как эта сторона прав­ления, почти всегда требующая действия быстрого, лучше выполняется одним, чем многими...»1. Было признано, что абсолютная независимость «трех властей» в действительности не может существовать, во всех го­сударствах (как монархического, так и республиканского типа) исполни­тельная власть принимает участие в законотворчестве, имея собствен­ную волю. Различные формы этого участия закреплялись конституцион­но. На передний план выступали полномочия главы государства (короля, императора, президента). В научный и конституционный обо­рот вошли понятия «королевская компетенция», «компетенция импера­торского законодательства», «президентские полномочия».

Различали конституционные полномочия главы государства, пре­доставляющие возможность самостоятельного нормативно-правового выбора и решения, и полномочия, предоставленные исключительно «для исполнения законов» Первый уровень полномочий охватывал право за-

1 Монтескье III. Ичбранныс произведения. М, 1955. С. 297, 298. 295.

42


конодатсльной инициативы, право санкции чакона и его промульгирова-ния. право на издание правовых актов общенормативного значения, или «актов управления» в отличие от «актов исполнения» (распоряжений, приказов, посланий, резолюций и др.)

Правовые акты общенормативного значения (указы, декреты и т. п.). исходящие от главы государства, характеризовались в правове­дении, как «акты, подобные закону», как «вспомогательное и производ­ное законодательство», как «соперничество в компетенции» Отличи­тельной чертой таких актов в условиях республиканского режима было то. что они издавались, как правило, по согласованию с коллегиальными структурами государственной власти1. Во Франции указы президента рассматривались как «законодательная форма» права, образующая «второй порядок» в системе действующего законодательства, аргумен­тировалось различие между юридической природой закона и указа как нормативно-правовых формообразований Подчеркивалось, что указ «не может ни отменять закона, ни входить с ним в противорсчис»:. Иначе говоря, «указная власть» рассматривалась как власть подзаконная, что определяло характер издаваемых ею нормативных правовых актов, их функциональную значимость. Одним из институциональных способов поддержания это:! подзаконное™ выступал принцип контрассигнации, согласно которому нормативный правовой акт. исходящий от главы го­сударства, не имеет юридической силы и не может применяться, если он не контрассигнован (не завизирован) соответствующим министром или другим должностным лицом, принимающим на себя определенную до­лю юридической ответственности за данный акт Стало общепризнан­ным, что в парламентской республике, в отличие от президентской, гла­ва государства «управляет вместе с министрами, то есть государствен­ное управление основано на министерской ответственности, гаранти­рующей от произвола»1 Конституционные положения расходились с действительностью, идеал глазы государства, толкуемый неоднозначно, оставался недостижимым, тем не менее вышеозначенная конституцион­ная практика в целом сыграла положительную роль в дальнейшей кон­ституционной концептуализации правотворческих проблем.

В России длительное время понятие закона ассоциировалось ис­ключительно с единоличной волей «государя».  Сам характер право-

Зя порогом ной системы акюв находились акп.т. порождаемые чрешмчайнымн полномо­чиями, как но предусматривалось, например. Веймарской Конституцией, согласно которой президент ьнраве 6i.lt издавать «чрезвычайны.: декреп.1» беч санкции парламента. " Покровский СП. Нревишопие власти во французском административном праве и его ог-личие ог".лоу|1О!реблени;1 иласнло. Ярославль. 1VM С 222. 205 229.

А.пекссеп.■!..•]. Министерская влаеп, в констилционпом iосударстве. Харьков. 1910.

43


творческой деятельности не способствовал выработке конституционного понятия закона, его надлежащей семиотической репрезентации. Как из рога изобилия сыпались грамоты, указы, уставы, положения, регламен­ты, артикулы, рескрипты, циркуляры, инструкции - все это не отлича­лось какой-либо родовидовой сбалансированностью, переплеталось са­мым неожиданным образом, функционировало без какой-либо последо­вательности. Дошло было до того, что законом считалось устное распо­ряжение («указ») Императора.

Понятие закона в его правовом смысле стало приобретать права гражданства лишь в начале XIX века. В частности, в 1809 г. советник императора Александра I MM. Сперанский осмелился составить План государственного преобразования (Введение к Уложению государствен­ных законов), предусматривавший ряд конституционных реформ. Про­водя идею верховенства закона, Сперанский в составленный им на ос­нове Полного собрания законов Российской империи (1830 г.) «Свод за­конов Российской империи» (1832-1839 гг.) включил выработанное по­ложение (ст. 47 Основных Законов 1832 г.): «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учрежде­ний и уставов, от Самодержавной Власти исходящих». И хотя государь оставался «источником» закона, а верховенство последнего выглядело бутафорией (ст. 70 Основных Законов гласила: «Высочайший указ. по частнолгу делу последовавший, или особенно на какой-либо род дел со­стоявшийся, по сему именно делу или роду дел отменяет действие зако­нов общих»), понятие закона утверждалось в общественном сознании, способствовало его развитию, углублению. Постулировалась мысль, что закон - это не просто «установление высшей власти», «общее правило, изданное верховной властью»; его «родовой» смысл увязывался с об­щим понятием государственной власти, идеей народного представитель­ства, «правильно организованной» законодательной властью. Доказыва­лось, что только такое понимание закона позволяет квалифицировать его как основной, верховный «источник» права'.

Много споров вызывала проблема различения понятий «закон» и «указ» «Империя Российская, - гласила ст. 84 Основных Законов 1906 г., - управляется на твердых основаниях законов, изданных в уста­новленном порядке». О каком «порядке» шла речь? «Никакой новый за­кон. - определяла ст. 86 Основных Законов, - не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспри­нять силу без утверждения Государя Императора». Основные Законы

См.   труды   11.1.   Виноградова,   В.М.   Гессена,   Н.М.   Коркунова,   П.И. Лазаревского,

С. А. Муромцева и др.

44


(ст. 11) закрепляли право Императора издавать в порядке верховного управления указы для устройства и приведения в действие различных частей управления и давать повеления, необходимые для исполнения за­конов, под условием соответствия их (указов и повелений) законам. Из этого не следовало, что указ Императора являлся нормативно-правовым формообразованием, отличным по каким-либо признакам от закона, и даже подзаконным, как доказывали правоведы1. Согласно ст. 53 Основ­ных Законов законы издавались «в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов, инструкций, манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утвер­ждения». Следовательно, любой указ изначально приобретал значение (силу) закона.

В Основных Законах, отмечал Н.М. Коркунов, была предпринята попытка установить определенное «различие между законами и другими высочайшими повелениями». Однако это не удалось сделать. Фактиче­ски никакого различия между законом и указом не было, любой указ подходил под понятие закона2. Основные Законы были последовательны в своей основополагающей идее: «власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору» (ст. 10). Понятие подзаконного ак­та3 применительно к актам, перечисленным в ст. 53 Основных Законов, практически лишалось смысла и соотносилось главным образом с обя­зательными постановлениями, инструкциями и распоряжениями, исхо­дившими от Совета Министров, отдельных министров, других должно­стных лиц, которые согласно ст. 122 Основных Законов не должны были противоречить закону. Так называемые «чрезвычайные распоряжения» Императора «с силою закона» (ст. 87 Основных Законов) в вышена­званную категорию распоряжений не включались.

С установлением Советской власти была предпринята, как извест­но, попытка вообще обойтись без понятия закона. Нормотворчество на­чиналось с «революционных» декретов, деклараций, инструкций, резо­люций, воззваний, обращений, выступавших в качестве документов кон­ституционной значимости. Многие распорядительные постановления ВЦИК. его Президиума не облекались в особую форму акта, хотя со­держали в себе нормативы и включались отдельными статьями в зако-

Гриповскип Н.Х1. Государственное устройство и управление Российской империи. Одесса, 1912. С. 64, 108 и др.

' Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1908. С. 308, 302.

Подзаконный нормативный правовой акт в правоведческой литературе определялся обыч­но как акт с законом согласный, на законе основанный и не имеющий силы в том, в чем он противоречит закону.

45


гадательные решения. Один и тот же орган власти осуществлял и зако­нодательные, и исполнительно-распорядительные функции. Различия в наименовании издававшихся актов не свидетельствовали о разнице в их содержании. Законодательный акт мог издаваться и в форме декрета, и в форме постановления, и в форме инструкции. Особого нормативного порядка оформления, принятия, вступления в силу законодательных ак­тов не существовало; он был одинаков для решений ВЦИК. СНК, нар­коматов.

Конституция СССР 1936 г. и последовавшие за ней конституции союзных и автономных республик закрепили понятие закона без каких-либо дефиниций, родовидовых характеристик. Правоведы в особую ка­тегорию выделяли «подзаконные нормативные акты», понимая под ни­ми акты, основанные на законе, подчиненные ему. Среди таких актов первое место занимали указы и постановления президиумов Верховных Советов. Являясь высшими органами государственной власти в период между сессиями Верховных Советов, президиумы при неотложной не­обходимости принимали «указы законодательного характера»1, которые действовали «как бы временно» и вносились на утверждение ближай­шей сессии Верховного Совета. При решении организационно-оперативных вопросов, разъяснении и толковании действующего зако­нодательства президиумы Верховных Советов принимали постановле­ния. Однако грани между указами и постановлениями президиумов Вер­ховных Советов зачастую бьши «весьма зыбкими и даже малозамстными»2.

Существенную роль в нормативном регулировании общественных отношений играли министерские инструкции, приказы, однако законо­дательно не были определены какие-либо критерии для отграничения вышеназванных актов от таких нормативных правовых актов, как По­ложения, Правила, Уставы и др. В соответствии с Общим положением о министерствах СССР (1967 г.) получила распространение практика из­дания правовых нормативов в виде «указаний», которые были обяза­тельными «для исполнения одноименными министерствами союзных республик, предприятиями, организациями и учреждениями системы министерства» (ст. 117). Данный вид нормативов не имел конституци­онного закрепления и оценивался учеными как неконституционный, не согласующийся с принципом законности3. Весьма многочисленными оказались нормативные документы в  виде различных министерских

Термин был введен в научный оборот государствоведами (см.: КириченкоМ.Г. Высшие органы государственной власти РСФСР. М., 1968. С. 234). 2 Там же. С. 219. Васильев Р.Ф. Правовые акгы органов управления. М., 1970. С. 46.

46


«писем» (директивных, инструктивных, циркулярных и др.), не преду­смотренных действовавшим законодательством. За пределами консти­туционного регулирования оказались вопросы о нормативных правовых актах, издаваемых государственными комитетами, критериях их разли­чения от соответствующих актов других ведомств.

Несколько пополнилась правовая терминология после принятия в 1977 г. новой Конституции СССР. В частности, кроме общего понятия закона были обозначены такие видовые понятия его, как «закон СССР» («общесоюзный закон»), «закон союзной республики», «закон автоном­ной республики». В конституционный текст были включены термины «законодательный акт», «Основы законодательства». Однако, поскольку дефинитивной ясности не было, возникали трудности при отграничении законов от подзаконных нормативных правовых актов. Конституционно закреплялось, что министерства и государственные комитеты в пределах своей компетенции издают акты «на основе и во исполнение» законов, других решений Верховного Совета, правительства (ст. 129 Конститу­ции РСФСР 1978 г.). Какой-либо обязательной формы для нормативных правовых актов министерств и государственных комитетов не преду­сматривалось.

Ничего не изменилось по существу в период так называемой «перестройки». Престиж закона падал. Появились «указы Президента», которые всерьез не воспринимались. По-прежнему доминировало пра­вительственное и ведомственное правотворчество, бравшее за основу различные разъяснения, прямые указания вышестоящих инстанций, конкретизируя нормативы того или иного закона, хотя нормативно кон­кретизация закона не была урегулирована.



Головна сторінка  |  Література  |  Періодичні видання  |  Побажання
Розміщення реклами |  Про бібліотеку


Счетчики


Copyright (c) 2007
Copyright (c) 2018