Официальное разъяснение норм права дается уполномоченными на то органами, формулируется в специальном акте и формально связывает исполнителей толкуемой нормы. Это официальная общеобязательная директива, как правильно понимать определенную норму. Одним из видов официального разъяснения является нормативное толкование, под которым в юридической литературе обычно понимается официальное разъяснение, обязательное для всех лиц и органов, которые прямо подпадают под юрисдикцию органа, производящего толкование, и распространяющееся на весь круг случаев, предусмотренных толкуемой нормой, обеспечивая тем самым единообразное и правильное проведение в жизнь ее предписаний. Оно издается обычно в той же форме, что и толкуемые нормативные акты. Сила нормативного толкования зависит от правомочий органа, издавшего такое разъяснение, и от юридической силы актов, в которых оно воплощается.
Такому толкованию подвергаются те акты, которые с точки зрения определенного органа нуждаются в дополнительном разъяснении в силу
68
обнаружившихся затруднений, неправильной или противоречивой практики их применения, неясности их текста или в силу каких-либо иных причин. Целью толкования является устранение неправильной и противоречивой практики применения нормы, обеспечение ее единообразия. Любой орган, имеющий право на нормативное толкование, не ограничен в пределах своей компетенции ни в поводах, ни в основаниях разъяснения норм права. Подобные разъяснения обычно связаны с анализом значительного числа дел определенной категории.
Нормативные разъяснения не содержат и не должны содержать самостоятельных правовых норм. Они лишь уточняют, объясняют и конкретизируют положения толкуемого акта: кого касается действие нормативных предписаний, каковы права и обязанности субъектов права, что конкретно предписывает правовая норма, при каких условиях она должна осуществляться. В нормативных разъяснениях также указывается, как изменение условий, новая практика влияют на примерные нормы (разумеется, в рамках закона), подпадают ли определенные новые факты под действие этой нормы и т. д.
Важно четко проводить грань между разъяснением уже существующих норм и созданием новых правовых установлений. Цель разъяснения нормы - установление действительного смысла, установленного законом правила, его объяснение и уточнение, поскольку в силу каких-то причин оно выражено не с должной полнотой, четкостью и ясностью.
Толкование не вносит и не может вносить поправок и изменений в действующие нормы. Оно призвано лишь объяснять и уточнять то, что сформулировано в норме, раскрывать юридическую волю законодателя. Естественно, нормативное толкование не может осуществляться в отрыве от окружающей обстановки, но это вовсе не должно означать, что в процессе толкования под предлогом учета изменившихся условий, потребностей политического и экономического развития можно отходить от точного смысла правовых норм, вкладывать в норму то содержание, которое расходится со смыслом, вложенным в нее законодателем. В условиях становления правового государства, укрепления законности нормативные акты изменяются и приспосабливаются к новым условиям не в процессе их толкования и применения, а в установленном порядке самим правотворческим органом.
Правотворчество и толкование в условиях твердого режима законности- несовпадающие понятия. Интерпретатор не создает право, а лишь выявляет, устанавливает государственную волю, выраженную в нормативном акте Предмет исследования при толковании - правовая норма, за пределы которой при строгом режиме законности выходить нельзя.
69
Положение о том, что нормативное толкование является конкретизацией, детализацией закона, что разъяснение может быть выражено посредством конкретизирующей нормы, как представляется, нуждается в существенных коррективах. Конкретизация закона бывает различной. С одной стороны, она состоит в издании новых правовых норм, которые, не выходя за рамки законов, развивают и детализируют его положения, являются вспомогательными по отношению к нему (различного рода правила, положения, инструкции правительственного и ведомственного характера). Такие конкретизирующие положения представляют собой самостоятельные нормы в общих пределах действия закона. С другой стороны, нормативное толкование - это такая конкретизация, которая связана с разъяснением уже имеющейся нормы и состоит в объяснении и уточнении ее смысла, детализации ее содержания строго в рамках самого предписания. Признать нормативное толкование правотворчеством - это значит причислить к рангу правотворческих органов такие, которые по закону не имеют полномочий творить право (например, Верховный Суд. Высший Арбитражный Суд и т. п.).
При обнаружении неполноты закона, пробела в праве также нет места толкованию в собственном смысле слова, поскольку отсутствует соответствующая юридическая норма как объект толкования. В процессе применения аналогии закона и аналогии права осуществляется толкование соответственно аналогичных норм или общих принципов, основных начал соответствующей отрасли права, однако решение конкретного дела при обнаружении пробела в праве само по себе является не толкованием действующих норм либо общих правовых принципов, а их приспособлением к случаям, где отсутствует необходимая норма. Применение аналогии закона либо аналогии права есть преодоление полной или частичной неполноты правового регулирования в отношении тех случаев, которые в целом входят в сферу действия права.
Не может быть актом создания права так называемое распространительное (расширительное) толкование как форма выражения нормативного разъяснения. Такое толкование направлено на то, чтобы раскрыть действительное содержание закона при обнаружении определенного несоответствия между реальной волей законодателя и внешней формулировкой нормативного акта. В процессе распространительного толкования устанавливается действительный смысл нормы, который в силу тех или иных причин несколько расходится с ее словесным выражением.
Акт нормативного толкования- это не нормативный акт. Представляется обоснованной идея, что наряду с нормативными и индивидуальными актами, а также с так называемыми актами общего значения
70
существуют в качестве самостоятельного вида также интерпретационные акты - как внешняя форма, результат нормативного толкования.
Очевидно, что интерпретационный акт имеет определенное нормативное содержание - он носит общеобязательный характер, распространяется на тот или иной комплекс, серию случаев, действует на заранее неперсонифицированный круг субъектов права. В этом он во многом схож с нормативным актом. Но главная функция нормативного акта -это устанавливать новые нормы права либо изменять или отменять действующие. Этого свойства у интерпретационного акта нет. Он лишь объясняет и уточняет объем действия и содержание действующих норм.
Можно считать интерпретационный акт в определенной степени составной частью, неотъемлемым элементом нормативного акта, но сугубо условно. Такой вывод можно отнести в первую очередь к аутентическому толкованию, под которым обычно понимается разъяснение, исходящее от органа, установившего толкуемую норму. Что же касается так называемого легального толкования, т. е. того второго вида нормативного разъяснения, осуществляемого органами, наделенными специальными полномочиями издавать инструкции и разъяснения по применению действующего законодательства, либо органами, которым поручается издать разъяснение того или иного действующего нормативного акта, то на них этот вывод явно не может быть распространен. Иначе можно констатировать, что у нормативного акта имеется два автора - сам правотворческий орган и орган, осуществляющий легальное толкование.
Нормативные разъяснения не имеют самостоятельного значения, не могут применяться отдельно и независимо от толкуемого акта и полностью разделяют его судьбу. Они действуют там и тогда, где и когда действует сам нормативный акт. В частности, отмена или изменение нормативного акта должны приводить к отмене или соответствующему изменению его нормативного разъяснения.
Акт нормативного толкования имеет обратную силу, т. е. распространяет свое действие на факты, события, которые имели место до принятия соответствующего акта, поскольку он не создает новых предписаний, а разъясняет смысл уже действующих. Такой акт начинает действовать с того момента, когда вступает в силу толкуемый нормативный акт. А нормативный акт обратной силы не имеет, кроме тех случаев, которые специально предусмотрены законодательством.
Право аутентического толкования, естественно, специально никогда не оговаривается, поскольку оно логически вытекает из права того или иного органа на правотворчество. Акт такого толкования имеет те
71
же признаки и юридическую силу, что и сам толкуемый нормативный акт. Он издается обычно в том же порядке, что и разъясняемые нормативные акты. При этом необязательно, чтобы аутентическое толкование было сформулировано в особом акте. Часто в нормативных актах наряду с новыми нормами имеются положения, содержащие нормативные разъяснения уже существующих правовых предписаний.
Аутентическое толкование наиболее близко соприкасается с правотворчеством, поскольку оно производится тем органом, который принял толкуемый акт. Это создает возможность посредством толкования вносить изменения в действующее регулирование. Однако такая практика явно нежелательна и противоречит назначению толкования, которое сводится к раскрытию того смысла, который вложил законодатель в уже действующий акт. Поэтому представляется необходимым, чтобы акт аутентического толкования издавался в виде особого акта, отличающегося по форме от толкуемого, либо чтобы в таком акте (например, в заголовке) обязательно отражалось то обстоятельство, что он принимается в порядке разъяснения действующего акта. В этом отношении вполне уместна практика Государственной Думы, где разъяснения законов издаются в форме постановлений.
Рассмотрим пример аутентического толкования нормативных актов. Государственная Дума 11 октября 1996 г. приняла постановление № 682-НГД «О порядке применения п. 2 ст. 855 Гражданского кодекса Российской Федерации»1. В постановлении разъяснены нормативные положения, неоднозначно применяемые в юридической практике и вызывающие споры в регулировании финансовых отношений. При этом постановление растолковывает не одно, а сразу несколько неясных положений, касающихся применения ст. 855 ГК. Сначала в постановлении разъясняется, какие финансовые отношения регулируются нормами гражданского кодекса. Затем четко определяется, какие финансовые отношения регулируются ст. 855 ГК. Наконец, законодатель определяет приоритет этой статьи ГК в случае ее противоречия нормам налогового, финансового законодательства России, т. е. еще раз подтверждает более высокую юридическую силу ГК по сравнению с другими законодательными нормами.
Тот факт, что указанный акт имеет форму постановления, лишний раз подчеркивает намерение законодателя именно разъяснить получившую в практике неоднозначную трактовку норму, а не установить новую, теть развивающую и конкретизирующую действующие правовые предписания
1 СЗ РФ. 1996. № 43. Ст. 4870.
72
Все названные выше положения постановления не имеют характера новых законодательных норм. Они не нуждаются в одобрении Советом Федерации и подписании Президентом Российской Федерации. Но такие разъясняющие предписания носят нормативный характер. Так же, как и сама разъясняемая норма, они распространяют свое действие на заранее неперсонифицированный круг участников отношений и регулируют определенные категории случаев своего применения. По содержанию они являются составной неотъемлемой частью толкуемой нормы.
Легальное толкование носит строго подзаконный характер и должно производиться в точных рамках компетенции органа, производящего разъяснение. Обязательная сила легального толкования распространяется на тех субъектов, которые подпадают под юрисдикцию органа, дающего толкование.
В настоящее время довольно часты случаи толкования положений Конституции Российской Федерации Конституционным Судом. Так, в своем постановлении от 12 апреля 1995 г. Конституционный Суд дал толкование ряда статей Конституции Российской Федерации, где используется понятие «общее число депутатов»1. В том же постановлении Конституционный Суд разъяснил, что в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции федеральные конституционные законы принимаются палатами Федерального Собрания раздельно2. Постановление Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. дает толкование положения ч. 4 ст. 105 Конституции о сроках обязательного рассмотрения и одобрения перечисленных в ст. 106 федеральных законов в Совете Федерации3.
Очевидно, что такое разъяснение распространяет свое действие на все случаи применения толкуемых конституционных норм. В то же время на них едва ли следует распространять свойства, присущие актам аутентического толкования, в частности, правило о том, что такое толкование является составной частью толкуемой нормы. Иначе следовало бы признать законодательные полномочия Конституционного Суда, тот факт, что он является соавтором соответствующей конституционной нормы.
Еще более значительна практика легального толкования, осуществляемая Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. Такое толкование по вопросам применения законодательст-
СЗРФ. 1995. № 16. Ст. 1451. "СЗРф. 1995. № 16. Ст. 1451. !СЗРф. 1995. № 13. Ст. 1207.
73
ва при рассмотрении судебных дел особенно важно для судебной деятельности.
Право давать обязательные для соответствующих судебных учреждений разъяснения законов исходит из руководящего положения, которое занимают Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд в судебной системе, из необходимости направлять, обобщать и унифицировать практику правосудия. Разъяснения даются по вопросам судебной практики на основании рассматриваемых судами дел, являются результатом ее обобщения. В них разъясняются те вопросы, которые вызывают сомнения и неясности у судебных органов, порождают разобщенность в отправлении правосудия, ошибки и неправильные решения. Разъяснению подлежат лишь те нормативные акты, которые суды применяют в процессе правосудия. Они обращены в первую очередь к судебным органам и являются формально обязательными для них. В то же время они обязательны для всех иных лиц и органов, которые в той или иной форме непосредственно участвуют в судебной деятельности.
В юридической литературе десятилетиями ведется спор о юридической природе постановлений (руководящих разъяснений), принимаемых высшими судебными инстанциями. Сложились две в принципе противоположных точки зрения. Одни авторы полагают, что такие акты являются одним из источников права1, другие отрицают за ними правотворческое значение2.
Представляется, что создавать с помощью своих актов новые правовые нормы, пусть подзаконного характера, высшие судебные инстанции страны не имеют права. Они рассматривают материалы обобщения судебной практики и судебной статистики и дают руководящие разъяснения судам по вопросам применения законодательства при рассмотрении судебных дел. Таким образом, и Верховный Суд, и Высший Арбитражный Суд импют право лишь разъяснять действующее законодательство, причем лишь ту его часть и в той мере, которые касаются рассмотрения судебных дел. Если, по их мнению, появилась необходимость в разъяснении законодательства, выходящем за рамки рассмотрения судебных дел, или в принятии нормативных новелл, то они имеют лишь право входить в порядке законодательной инициативы с соответствующими пре1 отавлениями в Государственную Думу. Восполнить пробелы
О юридической природе руководящих указаний Пленума Верховного Суда СССР // Советское государство и право. 1956. № 8; Теоретические проблемы систематизации советского законодательства. М, 1962. С. 149 150 и др.
~ НеддаппоП.Е. Применение советских правовых норм. М., 1960. С. 354 355, Шпапочников /1.С. Толкование уголовного закона. М., 1960. С. 33, 142; Спасов Б.11. Закон и его толкование. С. 163 и др.
74
в законодательстве сами или взять на себя функции разъяснения всех законов и по любым поводам они не могут, поскольку являются судебными органами и не могут вторгаться в сферу правотворческой деятельности, быть творцами права.
В современной законодательной практике встречается все больше примеров, когда в законе предусматривается право того или иного государственного органа входить в соответствующий правотворческий орган с представлением о необходимости толкования принятого этим органом нормативного акта, относящегося к предмету деятельности органа-инициатора производства толкования. Так, в ст. 21 Закона РСФСР «О выборах народных депутатов в РСФСР» Центральной избирательной комиссии предоставляется право входить в представительный (законодательный) орган с представлением о толковании избирательного закона'.
Представляется, что такая формула обязывает правотворческий орган дать необходимое разъяснение. Полномочие на производство толкования, с точки зрения своего юридического значения, близко к праву законодательной инициативы, которому соответствует обязанность представительного органа рассмотреть внесенный в порядке осуществления этого права законопроект и вынести по нему то или иное решение. В современных условиях значительного усиления темпов законодательной и иной правотворческой деятельности в стране такая практика вполне уместна. Она будет способствовать ликвидации неясностей и сомнений, возникающих в процессе реализации многих нормативных актов, подготавливаемых и принимаемых в «пожарном» порядке и потому страдающих подчас весьма существенными погрешностями содержания и внешнего оформления.
Целесообразно в законодательном порядке установить полномочия ряда государственных органов Российской Федерации входить в соответствующий правотворческий орган с предложением дать нормативное толкование того или иного принятого этим органом нормативного акта. Относительно толкования законов такими органами могли бы быть Президент, Правительство, субъекты Российской Федерации в лице их высших законодательных органов, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ; относительно указов Президента - Правительство Российской Федерации; относительно иных правительственных актов - федеральные министерства и ведомства по соответствующему профилю управления.
1 Ведомости ВС РСФСР 1989. № 44. Ст. 1305.
75
