Конституции республик в составе Российской Федерации
Как известно, становление государственности республик в составе Российской Федерации проходило, в сущности, самотеком, без каких-либо федеральных законодательных определений, постановлений, конституционных процедур, концептуальных обоснований. Поэтому столь значимой оказалась роль Федеративного договора (1992 г.), определившего основополагающие принципы взаимоотношений республик в составе Российской Федерации с федеральным центром. И хотя Федеративный договор не был включен в текст новой российской Конституции, основные принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик в составе Федерации, определенные в Федеративном договоре, обрели конституционный статус. Это не означает, однако, что между Федеративным договором и федеральной Конституцией не существует противоречий.
Кардинальное противоречие между Федеративным договором, заключенным с республиками, и действующей Конституцией Российской Федерации, определяющее многие противоречия между республиканским законодательством, с одной стороны, и федеральным законодательством - с другой, заключается в определении статуса республик в составе Российской Федерации. Согласно Договору республикам придан статус суверенных государств, что отражено в преамбуле Договора и самом названии его. В Конституции Российской Федерации, принятой
1Тихомиров ЮЛ. О конституционных противоречиях и конфликтах // Конституционный Вестник. 1993. № 15.
122
после заключения Федеративного договора, говорится о «суверенной государственности России» (преамбула), суверенитете Российской Федерации, который «распространяется на всю ее территорию» (ч. 1 ст. 4), «суверенных правах» Российской Федерации (ч. 2 ст. 67). Термин «суверенные республики» присутствует в федеральной Конституции лишь при воспроизведении наименования Федеративного договора с республиками в заключительных и переходных положениях (раздел второй Конституции). Нормативно понятие суверенитета употребляется в федеральной Конституции лишь в отношении России как целостного государственного образования. Согласно Конституции республика в составе Российской Федерации - это государство, имеющее свою Конституцию и законодательство (ч. 2 ст. 5). Республиканские конституции добавляют к этому определению еще один элемент: гражданство (например, ст. 4 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). Указанные атрибуты включаются в понятие суверенного государства, которым назвали себя почти все республики в составе Российской Федерации.
Конституция Республики Татарстан одна из первых закрепила: «Государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан» (ст. 1). Основой суверенизации признаны договорные отношения с Российской Федерацией, какие-либо отсылки при этом к федеральной Конституции отсутствуют. В названной Конституции содержится специальная глава (5): «Республика Татарстан - суверенное государство». Присягая после своего избрания, президент клянется обеспечивать «государственный суверенитет» Татарстана. Закреплено, что Татарстан, как суверенное государство, является субъектом международного права (ст. 61 Конституции). Как известно, Татарстан намеревался даже выйти из состава Российской Федерации, хотя в федеральной Конституции право сецессии отсутствует 1.
В некоторых республиканских Конституциях это право закреплено (например, ст. 1 Конституции Республики Тыва), порой- подтекстом (ст. 70 Конституции Республики Дагестан: «Республика Дагестан сохраняет за собой право на изменение своего государственно-правового статуса на основе волеизъявления дагестанского народа»). Провозглашается «экономический суверенитет» (ст. 6 Конституции Республики Карелия).
В Декларации о государственном суверенитете Татарстана, принятой Верховным Советом республики 30 августа 1990 г., государственный суверенитет не увязывается с принадлежностью Татарстана к Российской Федерации. По мнению татарских ученых, Татарстан не является частью Российской Федерации, у него «свое видение» феномена Федерации {Мухаметшин Ф.Х. Российский Федерализм: проблемы формирования отношений нового типа // Государство и право. 1994. № 3. С. 54, 57).
123
Возникают дискуссии: у какой из республик в составе Российской Федерации «больше суверенитета»? Договорные отношения с федеральной властью республики пытаются строить «по татарскому типу» Активизируется разработка концепций укрепления суверенной государственности республик в составе Российской Федерации. В результате в 19 из 21 республики в составе Российской Федерации приняты конституционные акты, которые не соответствуют федеральной Конституции.
Однако общепринятой является конституционная аксиома: не может быть внутри суверенного государственного образования других суверенных (т. е. политически независимых) государств. Суверенитет над суверенитетом - это нелепость, которая на практике, как отмечали еще американские федералисты, «подрывает порядок и разрушает государство», подменяет закон насилием1. Следовательно, и Федеративный договор, и действующая российская Конституция нуждаются в определенных согласованиях, коррективах. За основу должно быть взято конституционное регулирование федеративных отношений. Если государство по природе своей является истинно федеративным, оно должно обладать единым конституционным пространством, которое, разумеется, не может быть во всех случаях одномерным. В Конституции Российской Федерации целесообразно было бы продефинировать понятие суверенитета (народного, национального, государственного), определить основополагающие принципы российского федерализма (в действующей федеральной Конституции это не сделано), акцентируя внимание не только на прерогативах федерального центра, но и на автономных прерогативах субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, с учетом общенациональных интересов России, а также интеграционных процессов как мировой тенденции. После соответствующих уточнений, поправок должны быть приведены в полное соответствие с ней все республиканские конституции. Основные принципы, заложенные в федеральной Конституции, должны пронизывать республиканские конституции, составлять их остов. Конституционный строй республик не может противоречить федеральной Конституции.
Ни в федеральной Конституции, ни в конституциях республик в составе Российской Федерации не определяется само понятие конституции как основополагающего (основного) закона в системе законодательных актов государства. В ряде республик дискутировался вопрос: федеральная или республиканская конституция является первичной'? Появилось
Федералист'. Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея. М, 1993 С. 145146.
124
понятие «основные законы субъектов Федерации», однако, как они соотносятся с основным федеральным законом, остается не совсем ясным.
В действующих республиканских конституциях закреплено, что республиканская конституция является основным законом на территории данной республики, констатируется ее юридическое верховенство (например, ст. 165 Конституции Республики Татарстан, ст. 7 Конституции Республики Ингушетия, ст. 4 Конституции Республики Дагестан). Некоторые конституции сами себе противоречат: с одной стороны, признается верховенство Конституции Российской Федерации, а с другой -закрепляется положение о высшей юридической силе на территории республики республиканской конституции (например, ст. 6 Конституции Республики Адыгея), установлен конституционный приоритет республиканского законодательства (ст. 165 Конституции Республики Татарстан и ст. 160 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). Как правило, в республиканских конституциях не содержится положений о конституционной корреляции республиканского законодательства с законодательством Федерации, в составе которой состоят республики. Согласно Конституции Республики Ингушетия законы и другие нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики при условии, «если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия» (ст. 7). Конституция Республики Дагестан формулирует еще жестче. «Действие федеральных законов и других правовых актов Российской Федерации, противоречащих суверенным правам и интересам Республики Дагестан, может быть приостановлено Республикой Дагестан на своей территории» (ст. 65). Закрепляется формула: законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в республике, не должны противоречить конституции республики (например, ст. 4 Конституции Республики Дагестан, ст. 2 Степного Уложения Республики Калмыкия, ст. 7 Республики Коми, ч. 1. ст. 14 Конституции Республики Северная Осетия - Алания, ч. 2 ст. 7 Конституции Удмуртской Республики). О федеральной Конституции при этом умалчивается. Если о ней и говорится, то лишь после закрепления приоритета республиканской конституции (например, ст. 11 Конституции Республики Бурятия).
При конституционном определении своего государственно-правового статуса республики не всегда следуют федеральной Конституции, установившей, что статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики. Например, Конституция Республики Татарстан закрепляет, что республика «самостоятельноопределяетсвойгосударственно-правовойстатус»
125
(ст. 59) как ассоциированный член в составе Российской Федерации (ст. 61). Конституции других республик фиксируют, что указанный статус определяется в первую очередь республиканской конституцией, затем говорится о Конституции Российской Федерации (например, ст. 61 Конституции Республики Коми). Некоторые конституции формулируют, что государственно-правовой статус республики определяется не только республиканской конституцией и Конституцией Российской Федерации, но и Федеративным договором (например, ст. 60 Конституции Республики Бурятия), что не согласуется с нормативом, закрепленным в ст. 66 Конституции Российской Федерации.
Неоднозначно решается в республиканских конституциях вопрос о форме правления. В большинстве республик конституционно закреплена республиканская форма правления. Однако, например, в Конституции Республики Ингушетия констатируется, что в республике «принята президентская форма правления» (ст. 2). Вряд ли это согласуется с духом и буквой федеральной Конституции, в которой Российская Федерация определена как государство «с республиканской формой правления» (ч. 1 ст. 1). Что же касается самого статуса республиканских президентов, то в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 77) он устанавливается республиками самостоятельно, поэтому может быть неодинаковым (в Татарстане, например, президент является главой государства, в Кабардино-Балкарии - главой исполнительной власти, в Бурятии - главой Республики, ее исполнительной власти, председателем правительства). Президент может избираться народом, парламентом, выборщиками, специальными избирательными коллегиями. Институт президента, наконец, вообще может отсутствовать в республиканских структурах государственной власти, как это имеет место в Республике Мордовия.
Для большей конституционной ясности республиканской формы правления целесообразно было бы само понятие республики дефиниро-вать на уровне федеральной Конституции1 с учетом исторического опыта, концепций теории народовластия.
Справедливо обращается внимание на то, что не может считаться допустимым обращение в Конституционный Суд, если в нем содержится просьба дать толкование того или иного конституционного понятия. Предметом обращения в Конституционный Суд могут быть только те или иные «положения Конституции», т. е. ее нормативные формулы (см. Особое мнение судьи Г.А. Гаджиева по делу о толковании статей 103 (ч. 3), 105 (чч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 1995. № 16. Ст. 1451). Если толкование конституционных понятий переложить на Конституционный Суд, то он станет выполнять законодательные функции, что
126
Одной из существенных причин многих противоречий и пробелов республиканского законодательства является отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в федеральной Конституции. Формулировки, содержащиеся на этот счет в ст. 71, 72 и 73 действующей Конституции Российской Федерации, представляются достаточно спорными, неудачными. В частности, ст. 72 федеральной Конституции, перечисляющая предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, в сущности, связывает «суверенные» субъекты Федерации, образно говоря, по рукам и ногам. Согласно ч. 2 ст. 76 федеральной Конституции все нормативные правовые акты субъектов Федерации должны приниматься в соответствии с федеральным законодательством. Однако возникают вопросы: что, собственно, входит в круг предметов ведения субъектов Российской Федерации? Вправе ли они (субъекты) осуществлять «собственное правовое регулирование» по тому или иному конкретному предмету совместного ведения до издания соответствующего федерального закона? На эти вопросы федеральная Конституция ответа не дает, что и побуждает субъекты Федерации добиваться договорного решения проблемы, чтобы заполучить хоть какую-то нормативную определенность.
Говоря о правотворческой деятельности органов государственной власти, конституции республик в составе Российской Федерации не всегда достаточно четко выделяют формообразовательные аспекты этой деятельности. Формулируется, например, что орган законодательной власти «принимает законы и иные нормативные акты» (ст. 73 Конституции Республики Коми). Учитывая регулятивную значимость нормативных правовых актов, такая лаконичная конституционная формула вряд ли оправдана. Более конкретной является формула: «принимает законы и постановления» (например, ст. 87 Конституции Республики Бурятия). Согласно Конституции Республики Карелия (ст. 54) Законодательное Собрание по вопросам, отнесенным к ведению Республики, принимает законы, постановления, заявления, обращения, декларации; правильнее было бы указать, какие из перечисленных актов, наряду с законом, являются нормативными. Имеются в республиканских конституциях формулировки о «верховенстве закона», однако о каком именно законе идет речь, не уточняется (например, ст. 11 Конституции Республики Бурятия).
Определяя правотворческие полномочия республиканского президента, республиканские конституции зачастую повторяют формулу, содержащуюся в федеральной Конституции: «издает указы и распоряже-
несовместимо с принципами демократического конституционализма, правового государст ва.\
\«7
ния», не раскрывая вопроса о нормативности названных актов. Согласно Конституции Республики Бурятия президент Республики «в пределах своих полномочий, на основе и во исполнение действующего законодательства издает указы, постановления и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Бурятия» (ст. 75). Возникают вопросы, какие из перечисленных актов являются (могут быть) нормативными? Или же это акты ненормативного характера? На основе и во исполнение какого законодательства они издаются - федерального или республиканского?
В обязанность граждан республик в составе Российской Федерации вменяется соблюдать республиканскую конституцию, другие законы республики, в которой они проживают (см., например, ст. 52 Конституции Республики Татарстан, ст. 8 Конституции Республики Ингушетия, ст. 7 Конституции Республики Коми). Об обязанности соблюдать федеральную Конституцию умалчивается, хотя в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 15) все граждане Федерации, в какой бы республике они ни проживали, обязаны соблюдать федеральную Конституцию. Конституция Республики Дагестан обязывает граждан «соблюдать Конституцию, законы и основанные на них нормативные акты...» (ст. 55). О какой Конституции, каких законах идет речь, из текста республиканской конституции неясно.
Имеются в республиканских конституциях нормативы, направленные против присвоения или захвата государственной власти, властных полномочий (см., например, ст. 4 Конституции Республики Ингушетия, ч. 4 ст. 3 Конституции Республики Северная Осетия - Алания, ч. 3 ст. 2 Конституции Республики Адыгея), однако содержание указанных понятий («присвоение» и «захват» государственной власти) не конкретизировано и, следовательно, может быть истолковано по-разному (присвоить - самовольно сделать что-либо своим; захватить - насильственно присвоить что-либо).
«Граждане Республики Татарстан, - гласит ст. 41 Конституции Татарстана, - имеют право на собственность и ее наследование». О какой форме собственности идет речь, неясно. Более правильно поступают республики, которые в своих конституциях, говоря о собственности, перечисляют ее виды (формы). «В Республике Адыгея, - формулируется, например, в Конституции Республики Адыгея, - признаются и защищаются равным образом государственная, муниципальная, частная, общественная и иные формы собственности» (ст. 13). Требования диалектики законотворческого процесса таковы, что нормативно-правовые предписания должны быть настолько абстрактными, чтобы быть достаточно конкретными.
128
«Граждане Республики Татарстан, - предписывает Конституция Татарстана, - обязаны нести воинскую службу в соответствий с законом» (ст- 58). В соответствии с каким законом - федеральным или рес-дубликанским? Аналогичный вопрос вызывают подобные формулировки в других республиканских конституциях (например, ст. 59 Конституции Республики Дагестан. «Несение военной службы, освобождение от нее, а также замена военной службы выполнением альтернативных обязанностей определяются законом»).
В республиканских конституциях допускаются изменения конституционного статуса республики, ее территории посредством референдума. Например, согласно Конституции Республики Бурятия (ч. 4 ст. 60) такое решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан Республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принимавших участие в референдуме. Верно подмечено, что хотя референдум - это наиболее демократическая форма решения важнейших конституционных вопросов, вряд ли правомерно признавать условием легитимности референдума участие в нем более половины граждан коренной национальности. Это нарушает федеральный конституционный принцип равноправия граждан независимо от их национальности в управлении делами государства, общества1.
В ряде республиканских конституций говорится о праве граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, пикетирование, уличные шествия и демонстрации, что выступает порой как форма общественного протеста. Однако само право на общественный протест в республиканских конституциях, как и в федеральной Конституции, отсутствует, что создает определенные предпосылки для произвольного усмотрения, своеволия со стороны правоохранительных органов государственной власти. В качестве конституционного принципа целесообразно было бы установить, что акты общественного протеста, не нарушающие конституционный порядок, юридическим ретрибуциям не подлежат. Конституционно должно быть гарантировано, что недопустимы какие-либо ретрибуции по политическим мотивам.
Много внимания уделяется в республиканских конституциях правам и свободам граждан, перечисление которых повторяет положения, содержащиеся в Конституции Российской Федерации (глава 2). В тексте конституций обычно говорится о правах и свободах «человека и гражданина». Думается, более правильно поступают республики, которые
' Михалева НА. Конституционные реформы в республиках - субъектах Российской Федерации // Государство и право. 1995. № 4. С. 5.
129
оперируют в своих конституциях понятием «правовой статус личности». Например, раздел II Конституции Республики Адыгея так и озаглавлен: «Правовой статус личности». Человек - это антропологическое понятие' . Гражданство - это правовая принадлежность конкретного человека (лица) к тому или иному государству. Понятие личности характеризует человека как общественное существо, поэтому оно и является центральным понятием права, хотя и не имеет до сих пор достаточно полной правовой дефиниции.
Ни одной конституции еще не удавалось закрепить правовой статус личности во всем его объеме. Динамика и сложность общественных отношений таковы, что практически это невозможно сделать. Поэтому в конституциях закрепляются, как правило, основополагающие принципы правового статуса личности, основные права и обязанности граждан. Учитывая данное обстоятельство, конституции республик в составе Российской Федерации иногда особо оговаривают, что перечень прав и свобод, содержащийся в данной конституции, «не является исчерпывающим» (см., например, ст. 16 Конституции Республики Карелия). Как представляется, в республиканских конституциях вообще не нужен этот перечень, повторяющий, как было отмечено выше, основные положения федеральной Конституции. Вполне достаточно было бы констатировать, что в республике признаются и соответствующим образом гарантируются права и свободы граждан (личности), установленные Конституцией Российской Федерации, а также нормами международного права.
Известна важность правовых процедур при непосредственном осуществлении государственной власти. Существует понятие «процедурные правовые нормы». Представляется, что некоторые республиканские конституции перегружены подобными нормативами. Правильно, когда в конституциях определяются, например, сроки созыва законодательного органа государственной власти, условия его правомочности, общий порядок принятия законодательных актов и др. Однако вряд ли оправдано в самой Конституции подробно определять порядок деятельности законодательного органа, устанавливать, кто вправе участвовать в его заседаниях, круг полномочий председательствующего, порядок обсуждения и принятия правовых решений и т. д. Это должно быть соответствующим образом урегулировано в регламенте, то есть нормативном правовом акте, который обычно принимается или утверждается законодательным органом государственной власти в форме закона и определяет
Рогинский Я.Я., Левин М.Г. Основы атропологии. М., 1955.
130
внутреннююорганизационнуюструктурузаконодательногооргана (парламента), порядок его деятельности.
