В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 66) статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Регламентация «уставного законодательства» содержится также в Указе Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 октября 1993 г. Администрацией Президента Российской Федерации был разработан и разослан на места «модельный» устав субъекта Федерации. В самих уставах указанных субъектов Федерации, в частности, в уставах краев и областей, закрепляется, что они принимаются, определяя правовой статус края, области, в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Предоставленное субъектам Российской Федерации право принимать свои собственные уставы было воспринято как «большое завоевание» российских регионов. Первоначальные проекты краевых и областных уставов направлялись, как правило, в администрации городов и районов (края, области), в крупные учреждения краев и областей, включая научные, после чего проекты на основе собранных замечаний и предложений дорабатывались и публиковались в местной прессе. В действие уставы указанных регионов вводятся обычно постановлением краевого (областного) законодательного учреждения после его подписания главой краевой (областной) администрации, что нашло свое уставное закрепление (ст. 171 Устава Курганской области).
Принятые уставы, наряду с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, служат исходной правовой базой для текущего регионального законодательства. Оценивая действующие уставы краев и областей, специалисты расходятся в своих суждениях. По мнению одних, уставы краев и областей «в главном» соответствуют Конституции Российской Федерации, во многом порой копируя ее. По мнению других, подавляющее большинство «местных уставов» не соответствуют Конституции Российской Федерации. Ученые обращают внимание на то, что нет единого достаточно обоснованного порядка предва-
131
рительной правовой экспертизы, согласования уставов с действующим федеральным и республиканским законодательством, и в целом правовой статус областей еще «не упорядочен» законодательно1.
Как показывает анализ, многие уставы краев и областей не лишены противоречий, пробелов, порой весьма существенных. Так, многие уставы (например, Алтайского края, Ставропольского края, Калининградской области, Курганской области, Липецкой области, Новгородской области, Оренбургской области, Самарской области, Свердловской области, Читинской области) закрепили за собой статус Основного Закона края, области. В любом государстве в качестве его основного закона выступает Конституция. В Российской Федерации таковым является ее Конституция, принятая 12 декабря 1993 г. Это Основной Закон для всех субъектов Российской Федерации без какого-либо исключения, для всего общества, для всех граждан Российской Федерации. Следовательно, соответствующие формулировки, содержащиеся в уставах, нуждаются в корректировке.
Предлагается характеризовать устав края (области) как Основной Закон, устанавливающий правовой статус данного субъекта Федерации2. Но указанный статус определяется не только уставом. Его определяет прежде всего федеральная Конституция, что закреплено в самих уставах (ст. 1 Устава Ставропольского края, ст. 1 Устава Липецкой области, ст. 1 Устава Свердловской области). Нужно также учитывать определение Конституционного Суда Российской Федерации о том, что, когда говорится об Уставе того или иного субъекта Российской Федерации как об Основном Законе его (субъекта), «речь идет о высшей юридической силе Устава применительно не к Конституции Российской Федерации, а лишь к правовым актам области». Устав занимает высшее место «в иерархии нормативных актов, принимаемых законодательным органом области»3. Например, в Уставе Пермской области (ч. 1 ст. 13) определено: «В системе правовых актов Пермской области настоящий Устав имеет высшую юридическую силу...».
' Лысенко В.Н. Устав области, края, города федерального значения, автономного образования: каким ему быть? // Государство и право. 1995. № 10. С. 62-63; Петров Н. «Малая конституция» большой области IIЮридический Вестник. 1996. № 1. С. 3; Закон в переходный период: опыт современной России («круглый стол» журнала) // Государство и право. 1995. № 10. С. 34; Умнова И.А, Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации IIГосударство и право. 1994. № 8-9.
2Лысенко В.Н. Указ. соч. С. 62.
3Постановление Конституционною Суда Российской Федерации по делу о проверке кон ституционности ряда положений УставаОсновного Закона Читинской области // Собра ние законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 700.
132
Перечисляя виды правовых актов, издаваемых (принимаемых) в крае, области, уставы в ряде случаев в особый вид актов выделяют «решение». «Собрание депутатов, - говорится, например, в Уставе Псковской области, - принимает законы области, постановления, решения, заявления, обращения, декларации» (ст. 46). Здесь неясно, относится ли «решение» к нормативным правовым актам, каково его отличие от закона, постановления. «Законодательное собрание, - определено в Уставе Пермской области, - принимает законы и иные нормативные акты, а также ненормативные правовые акты в форме решений» (ст. 29). В Московской областной Думе все областные законы принимаются «решением». Думается, следует различать родовое и видовое в нормативно-правовых формообразованиях. Решение как таковое - это родовая категория логико-семантического порядка (вывод, заключение после соответствующего обдумывания, обсуждения, согласования), имеющая свои видовые характеристики (конституционное решение, законодательное решение, президентское решение, министерское решение, судебное решение и т. д.) и внешне проявляющая себя определенным семиотическим образом (закон, указ, постановление, устав, инструкция, распоряжение, приговор и т. д.). Другими словами, юридические решения могут приниматься в форме самых различных актов юридического значения.
Неоднозначно решается в уставах краев и областей вопрос об удостоверении принятого краевым (областным) законодательным органом власти закона подписью. В большинстве случаев, подражая федеральной Конституции (ст. 84 «д»), уставы закрепляют, что законы, принятые законодательным органом края (области), подписывает глава администрации края (области). Некоторые уставы предусматривают также подпись лица, председательствующего в законодательном з'чреждении. Например, в Уставе Тульской области закреплено, что законы области подписываются и обнародуются главой администрации области «совместно с председателем областной Думы» (ст. 54 «б»). Согласно Уставу Свердловской области текст принятого областного закона удостоверяется подписями председателей обеих палат Законодательного Собрания, после чего передается для подписания и обнародования губернатору области (ч. 8 ст. 67). Устав Читинской области (ст. 55, 81) исключает необходимость подписания областных законов главой администрации области. Как известно. Конституционный Суд Российской Федерации признал указанные статьи Устава Читинской области не соответствующими действующей Конституции Российской Федерации, ссылаясь на принципы единства государственной власти и разделения вла-
133
стей1. Решение Конституционного Суда представляется, однако, неубедительным. Законодательный акт, как подсказывает элементарная конституционная логика, должен письменно удостоверяться (т. е. быть персонифицированно засвидетельствованным в своей подлинности, правильности) законодательным органом государственной власти, издавшим (принявшим) его. Подписи законодательных актов краев и областей главами администраций отдают давней средневековой традицией княжеского властвования.
Правовые акты, издаваемые главами администраций, уставы включают в систему нормативных актов краев и областей. При этом не всегда достаточно четко определено, какие из «губернаторских» актов являются нормативными. Так, согласно Уставу Псковской области глава администрации области по вопросам, относящимся к его ведению, принимает постановления и издает распоряжения (ст. 52). О нормативности этих актов ничего не говорится. Закреплено в уставах понятие «указы губернатора» без должной характеристики их нормативности (ст. 88 Устава Курганской области, ч. 1 ст. 61 Устава Свердловской области). Устав Пермской области оперирует понятиями: «акты губернатора, имеющие нормативный характер» и «акты губернатора, не имеющие нормативного характера». Однако которое из этих понятий относится к постановлениям губернатора и которое - к его распоряжениям, можно догадываться лишь из подтекста. Более правильно поступают, когда формулируют, что нормативные акты губернатора принимаются в виде постановлений, ненормативные - в виде распоряжений (ст. 66 Устава Ставропольского края).
В целом правовая природа института губернаторства, функционирующего на основе Указа Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» от 3 октября 1994 г. и в соответствии с Положением о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденным тем же Указом, остается не совсем ясным. В научной литературе губернаторская власть характеризуется как «супервласть»2. Собственно, каковы отношения губернатора с региональными законодательными учреждениями, таковы и уставы регионов России, в частности областные ус-
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Основного Закона Читинской области ■'■' Собрание законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 700.
- Боброва II.А. Некоторые аспекты чаконодателыюй деятельности субъектов Российской Федерации /.' Государство и право. 1У95. № П. С. 46.
134
тавы. Указывается на то, что губернаторы «заполучили почти монопольные права» в своих регионах. Давление их на законодательные учреждения таково, что последние «считают себя как бы не совсем равноправной ветвью власти»'. Некоторые депутаты законодательных учреждений высказываются против института губернаторства в Российской федерации, считая его заимствование из российского прошлого неудачным2. Сами губернаторы выступают за разработку и принятие особого законодательного акта о правовом статусе глав администрации краев и областей3.
Среди иных противоречий и пробелов, содержащихся в анализируемых уставах, можно указать на следующие. Например, одна из глав (глава 7) Устава Псковской области называется «Законодательная и нормотворческая деятельность». Но ведь законодательная деятельность это и есть нормотворческая деятельность. Не всякая нормотворческая деятельность есть деятельность законодательная, но всякая законодательная деятельность - нормотворческая. Встречаются случаи уставного ограничения прав граждан Российской Федерации. В Уставе Ставропольского края, например, закреплено понятие «жители Ставропольского края». «Жители Ставропольского края, - определено в ст. 3 Устава, -обладают преимуществом перед другими лицами, находящимися на территории Ставропольского края, в реализации отдельных прав, обеспечиваемых за счет материальных, финансовых, природных и иных ресурсов Ставропольского края». Установлено, что «статус жителя Ставропольского края и условия его приобретения определяются законодательными актами Ставропольского края» (ст. 3). Поэтому, очевидно, не является излишней формула, закрепленная в целом ряде уставов: права гражданина Российской Федерации могут быть ограничены только федеральным законодательством в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации (ст. 2 Устава Иркутской области, ст. 3 Устава Новгородской области, ст. 19 Устава Свердловской области).
В некоторых уставах содержатся запретные нормативы, адресованные федеральному центру, что вряд ли правомерно с конституционной точки зрения. Так, в том же Уставе Ставропольского края определено, что в крае могут быть образованы различные территории, зоны, регионы, округа со специальным статусом (свободные экономические, экологические, курортные и другие). «Образование таких территорий, зон, ре-
козырева А. Пока не принят икон // Российская газета. 19S6. 4 июня; Федеральная власть и выборы губернаторов // Народная газета. 1996. 31 июля. ' Народная газета. 1995. 20 янв.
Вертикаль власти без законов не устоит /,' Российская газета. 199516 августа.
135
гионов, округов по решению федеральных органов государственной власти допускается, - согласно Уставу, - только с совместного согласия Государственной Думы Ставропольского края и губернатора Ставропольского края либо по результатам краевого референдума» (ст. 40).
Определенные недочеты в анализируемых уставах объясняются недостатками законодательной техники, отсутствием достаточного опыта законотворчества в субъектах Российской Федерации.
В целом многие противоречия и пробелы, содержащиеся в уставах краев и областей, объясняются противоречиями и пробелами, которые имеют место в системе федерального законодательства. Пока не приняты федеральные законы об общих принципах организации государственной власти в Российской Федерации, а также о принципах разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации, те или иные недочеты, ошибки, пробелы в законодательстве субъектов Федерации неизбежны. Потребности общественной жизни заставляют субъектов Федерации нормативно решать многие правовые вопросы, не решенные по тем или иным причинам в федеральном законодательстве. Поэтому, думается, нельзя усматривать противоречие в уставных нормативах, определяющих, что до издания соответствующих федеральных законов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов край, область вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование (ст. 35 Устава Ставропольского края, ст. 5 Устава Иркутской области, ст. 21 Устава Курганской области, ч. 1 ст. 11 Устава Псковской области). Приводя свои нормативные акты в соответствие с федеральным законодательством, законодательные органы субъектов Российской Федерации, как представляется, вправе определенным образом конкретизировать федеральные нормативы применительно к особенностям данного региона, что целесообразно отразить в федеральной Конституции.
