Приложение 8. Методические рекомендации по сравнительному анализу законодательства государств - участников Содружества Независимых Государств
В современный период возрастает необходимость взаимного изучения опыта законотворческой деятельности государств - участников СНГ, сравнительного исследования отраслей, институтов и отдельных актов законодательства стран Содружества, их сопоставления. Это позволит совершенствовать и взаимно обогащать законодательную деятельность разных государств, будет способствовать гармоничному развитию законодательства в рамках Содружества, становлению единого правового пространства СНГ. Из содержания соглашений о межпарламентском сотрудничестве государств - участников СНГ в правовой сфере, а также из других документов уставных органов СНГ следует необходимость ускорения интеграционного развития Содружества.
Цель методических рекомендаций - по возможности способствовать единообразной организации и ведению работы по сравнительному анализу законодательства государств - участников СНГ, также разработать правила и приемы, которыми целесообразно руководствоваться в этой работе.
Методические рекомендации могут быть использованы в работе по сравнительному анализу законодательства Секретариатом Совета Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ, депутатами и сотрудниками аппаратов парламентов стран Содружества, а также другими государственными органами, организациями и научными учреждениями, занимающимися проблемами сравнительного законоведения.
I. Общие положения
1. Работа по сравнительному анализу законодательства предполагает изучение фактического состояния законодательного регулирования государств - участников СНГ в целях: развития сотрудничества в правовой сфере государств Содружества,, возможного использования опыта решения конкретных проблем в законодательных системах разных государств, обеспечения общего правового пространства, предотвращения юридических коллизий в практике применения законодательных актов:
272
предотвращения и устранения неоправданных рачличий в правовом регулировании вопросов, представляющих взаимный интерес.
2.Сравнительно-правовые исследования выполняются для Совета Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ,парла ментов государств Содружества, их комитетов и комиссий. Они могут также выполняться по заказам или просьбам иных правотворческих ор ганов государств - участников СНГ.
Результаты, полученные в процессе сравнительно-правового анализа, могут использоваться для обеспечения указанных органов необходимой информацией, разработки предложений и рекомендаций по сближению и унификации законодательства стран Содружества, подготовки концепций и проектов конкретных рекомендательных законодательных и иных модельных актов, выработки межгосударственных соглашений, а также для решения иных научных и практических задач.
3.Сравнительному анализуподлежат принятые в государствах, входящих в Содружество, нормативные правовые акты (прежде всего законодательные) по одним и тем же либо сходным вопросам.
4.В процессе анализа и при формулировании выводов учитывают ся положения, содержащиеся в соглашениях о межпарламентском со трудничестве в правовой сфере, об обмене правовой информацией и о сближении законодательства по экономическим и другим вопросам, представляющим взаимный интерес.
5.Наряду с изучением законодательства целесообразно изучать, обобщать и анализировать практику его реализации, научную доктрину по соответствующему вопросу, обстоятельства и причины принятия изу чаемых актов, отношение к ним практиков и общественности.
6 При проведении крупных сравнительно-правовых исследований целесообразно привлекать к участию в них ученых и практиков из соответствующих государств, а также обеспечивать возможность сотрудничества с ними в других формах (обмен информацией, взаимные командировки или стажировки, консультации, совместное проведение социологических исследований и т. п.).
II. Объекты исследования
7. Объектами исследования могут быть: Во-первых, нормативные правовые акты:
-Конституции государств Содружества;
-учредительные договоры;
-международные договоры;
273
-законы и другие акты парламентов государств - участников СНГ;
-законы и другие акты высших органов власти бывшего СССР;
-нормативные правовые акты Президентов и Правительств госу дарств - участников СНГ.
При необходимости исследованию подлежат и другие нормативные правовые акты в зависимости от темы и имеющихся информационных возможностей.
Во-вторых, правовой институт как совокупность однородных правовых норм, сосредоточенных в одном акте либо комплексе актов (например, институты права собственности, аренды и т. п.). отрасль, подотрасль законодательства.
В-третьих, конкретная правовая норма.
8.Указанные в п. 7 объекты могут изучаться как по содержанию, так и с точки зрения формы актов, применения правил законодательной техники, используемой терминологии, процедуры подготовки и принятия.
9.Объекты сравнительного исследования должны быть сопостави мы, т. с. связаны между собой общим предметом регулирования.
10.Объем объектов сравнительного изучения должен быть макси мально исчерпывающим и включать все нормативные правовые акты, их части, относящиеся к изучаемой сфере правового регулирования.
11.Изучению подлежат в первую очередь действующие норматив ные правовые акты и нормы. В число объектов изучения при необходи мости могут включаться отмененные и фактически утратившие значение акты, а также проекты актов по соответствующему вопросу.
III. Организация работы
12.Анализ и сопоставление законодательства осуществляются го сударственными органами, научными и другими учреждениями:
а)по собственной инициативе;
б)по поручениям вышестоящих органов;
в)заказам заинтересованных органов.
П. Государственные органы, научные и другие учреждения, осуществляющие работу по сравнительному изучению законодательства, намечают крут важнейших тем и очередность исследования. При этом учитываются планы и рекомендации Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. се постоянных комиссий, парламентов государств - участников СНГ. парламентских комитетов и комиссий, других правотворческих и иных заинтересованных органов. Эти темы (в случаенеобходимости -ссоответствующейкорректировкой)затем
274
включаются в планы работы соответствующих органов и учреждений с указанием сроков выполнения и определением наиболее целесообразных для каждого конкретного исследования способов оформления и реализации полученных научных и практических результатов.
14.В качестве важнейших тем для сравнительного исследования рекомендуются (применительно к профилю органов и учреждений, вы полняющих исследование):
а)законодательное о(|юрмлснис и реализация крупных политических (особенно конституционных, экономических и социальных) реформ;
б)законодательное и договорное регулирование межгосударствен ных отношений.
в)правовые проблемы соотношения законодательной и исполни тельной властей:
г)основные права человека: их регулирование и степень социаль ной защищенности и охраны;
д)законодательное регулирование различных аспектов экономиче ского развития (особенно вопросы собственности, приватизации, разго сударствления,созданияиобеспеченияфункционированияединого рынка), обеспечение договорной дисциплины, хозяйственных связей, вопросов денежной, кредитной и налоговой систем, ценообразования,
с) правовое оформление экономических и иных отношений государств - участников СНГ с другими странами;
ж)законодательное регулирование охраны окружающей природной среды;
з)другие важнейшие темы, которые определяются заинтересован ными органами и учреждениями.
15.Если анализу подвергается правовое решение сложной ком плексной проблемы, могут быть организованы временные исследова тельские группы и другие коллективы, состоящие из специалистов раз личных отраслей.
16.Сравнительные исследования законодательства могут прово диться на договорной и другой хозрасчетной основе с привлечением при необходимости специалистов из различных учреждений.
17.Наиболее важные, представляющие большой теоретический и практический интерес результаты сравнительного анализа, полученные в научном учреждении, обсуждаются на заседании его ученого совета с приглашением ученых и специалистов других научных учреждений и заинтересованных органов.
18.Методическую помощь в работе по сравнительному анализу за конодательства оказывает Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
275
IV. Информационное обеспечение
19.Для получения материалов, необходимых в работе по сравни тельному анализу законодательства, используются:
-информационные ресурсы парламентов, аппаратов Президентов, правительств, министерств юстиции, других министерств и ведомств го сударств - участников СНГ;
-фонд информационно-правового отделаСекретариатаСовета Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ;
-материалы средств массовой информации;
-информационные фонды органов и органичаций (научно-исследо вательских институтов, судов, прокурорских органов, библиотек, юри дических вузов и т. д.).
20.В соответствии со ст. 6 многостороннего межправительственно го Соглашения об обмене правовой информацией, подписанного 21 ок тября 1994 г.. государства - участники СНГ осуществляют обмен право вой информацией:
-на основе Концепции межгосударственной подсистемы обмена правовой информацией:
-с ведением единого классификатора отраслей законодательства;
-с использованием действующих информационно-коммуникаци онных ресурсов систем Сторон, а также вновь создаваемых систем кон фиденциальной связи.
21.Работа по сравнительному анализу законодательства проводит ся преимущественно с использованием автоматизированных информа ционно-поисковых систем по законодательству.
При создании в каждом государстве - участнике СНГ эталонных баз данных правовых актов с использованием электронной технологии целесообразно их программное и организационное совмещение.
V. Этапы работы по анализу и сопоставлению законодательства
22.Работа по сравнительном}' анализу законодательства осуществ ляется поэтапно. Она начинается со сбора нормативно-правового мате риала, относящегося к теме исследования.
23.Исполнителю следует:
а) проверить точность текстов актов, с которыми ему предстоит работать, по контрольным экземплярам имеющихся нормативных материалов;
276
б)проверить все имеющиеся в контрольном экземпляре отметки об изменениях, дополнениях, внесенных в данные акты;
в)изучить акты, к которым имеются отсылки в тексте изучаемых актов:
г)осуществить сбор литературы, статистического и иного материа ла, изучить международно-правовые нормы по данному вопросу:
д)ознакомиться с зарубежным опытом правового регулирования соответствующих вопросов.
24.Дальнейшая работа с собранным материалом предполагает сле дующие этапы:
а)распределение собранного материала по основным вопросам темы;
б)сравнение нормативно-правовых решений по одним и тем же вопросам и выявление общих черт и отличий с их количественными ха рактеристикамиПринеобходимостисоставляются соответствующие таблицы, отображающие эти количественные характеристики:
в)качественная оценка сравниваемых нормативно-правовых реше ний с точки зрения их соответствия существующим потребностям прак тики и сопоставление этих решений с наиболее удачными решениями однотипных вопросов (при наличии соответствующей информации):
г)оценка сравниваемых нормативно-правовых решений с точки зрения их законности, соответствия нормам международного права:
д)подготовка итоговых документов, содержащих полученные в процессе исследования результаты;
е)при необходимости - подготовка рекомендаций заинтересован ным органам с целью совершенствования правовых норм, регулирую щих данную сферу общественных отношений;
ж)обсуждение, если это целесообразно, подготовленных итоговых документов и рекомендаций в заинтересованных органах и учреждениях;
з)определение списка заинтересованных органов, учреждений, ор ганизаций и должностных лиц. которых следует ознакомить с результа тами выполненных исследований, и направление им указанных мате риалов.
VI. Основные критерии оценки законодательства
25.При анализе и сопоставлении законодательства стран Содруже ства следует учитывать следующее:
а) правовые институты и нормы считаются сравнимыми, если они решают один и тот же вопрос, хотя его решение может быть различным или даже противоположным,
277
б)решение одного и того же вопроса в различных системах зако нодательстваможет достигатьсякомбинациейразличныхправовых средств;
в)сравнительному исследованию подлежат, в основном, средства и способы решения одной и той же либо близкой по содержанию правовой задачи;
г)внешне идентичные юридические термины могут иметь неодина ковое значение в различных системах законодательства и. наоборот, различные термины - одинаковое значение.
26.Оценка нормативных источников, являющихся объектом срав нительногоисследования,осуществляетсякакпоформально- юридическим, так и по юридико-содержательным критериям.
27.К формально-юридическим критериям относятся следующие:
а)количество нормативных правовых актов по предмету анализа, в том числе по видам актов (законы, кодексы, соглашения и др.);
б)выбор уровня нормативного регулирования (парламент, прези дент, правительство и др.), формы акта (закон, указ, постановление и др.) для решения конкретной задачи;
в)использование таких правовых форм, как имеющие нормативно- правовой характер соглашения, договоры и т. п.;
г)использование правил законодательной техники (наличие преам бул, деление акта на статьи и пункты, структура, заголовки и нумерация статей, пунктов, единство терминологии, правовые дефиниции, ссылки, примечания и т. д.);
д)использование специальных правовых средств, обеспечивающих соблюдение актов (меры ответственности, поощрения, контроля, поря док разрешения споров и т. д.);
е)действие сравниваемых актов во времени, пространстве и по кругу лиц;
ж)системная связь с другими нормативными правовыми актами (взаимоувязанность и согласованность; исчерпывающим ли образом ре гулирует вопрос данный акт; если нет, то предусматривается ли в самом акте издание иных актов, необходимых для реализации тех или иных положений основного акта, и т. д.);
з)наличие в законодательстве государств - участников СНГ мно жественности актов, действующих по одному и тому же вопросу. Воз можные пути преодоления этой множественности (в частности, если правовое решение конкретного вопроса рассредоточено в разных актах, есть ли целесообразность их объединения в один сводный акт с целью упорядочения нормативного материала);
278
и) формы и способы обнародования законодательных и иных актов, введения их в действие, соотношение количества опубликованных и неопубликованных актов;
к) уровень кодифицированности того или иного массива законодательства и формы систематизации.
28. К юридико-содержательным критериям относятся:
1)содержание и характер сравниваемых правовых решений. При анализе правовых решений следует, в частности, выяснить:
а)варианты решений (одинаковые или разные решения одних и тех же экономических, социальных и иных задач, возможные причины рас хождения вариантов решений);
б)соответствуют ли конкретные правовые решения конституциям государств, принявших данные решения;
в)соответствуют ли конкретные правовые решения актам более высокой юридической силы;
г)приняты ли конкретные правовые решения в соответствии с пол номочиями правотворческого органа;
д)насколько конкретные правовые решения соответствуют догово рам и соглашениям между государствами - участниками СНГ;
с) насколько то или иное правовое решение соответствует нормам международных договоров и соглашений, в которых участвуют государства, входящие в СНГ. а также общепризнанным нормам международного права в тех случаях, когда анализируемые акты затрагивают вопросы, регулируемые указанными договорами, соглашениями и нормами;
2)механизм обеспечения правовых решений, затрагивающих те или иные межгосударственные вопросы, в частности, заключенных со глашениймеждугосударствами,способыпреодоленияюридических коллизий между актами разных государств;
3)степеньсоответствиясравниваемыхнорммеждународно- правовым актам и конституционному законодательству о правах человека;
6)степень соответствия сравниваемых норм правам и законным интересам хозяйствующих, общественных и иных субъектов права;
7)наличие в кодексах, других законодательных актах, регулирую щих соответствующую сферу1, норм, требующих издания других актов, степень реализованное™ таких норм.
279
29.Поскольку работа по сравнительному анализу актов должна служить основой для выработки предложений по совершенствованию законодательства, поиска наиболее удачных вариантов правовых реше ний однотипных задач, в ходе исследования желательно выявлять и обобщать и другие вопросы, которые могут иметь значение для совер шенствования правового реплирования конкретной области отношений. Повозможности следует выработатьсоответствующиепредложения (организационные, методические, нормативно-правовые и др.).
VII. Подготовка информационно-аналитических материалов на заключительном лапе работы
30.Способами оформления полученных научных и практических результатов анализа могут быть:
а)перечни нормативных правовых актов (преимущественно зако нов) по определенной теме:
б)экспресс-информации. В них указываются наименование, виды и основное содержание новейших актов, принятых в государствах - уча стниках СНГ по соответствующей теме;
в)справки или информационные обзоры о всех действующих актах по данной теме. В справке (информационном обзоре) указываются ос новное содержание законодательства по данному вопросу, а при необхо димости также наименования актов, их виды, количество, степень коди- фицированности. юридическая сила:
г)сравнительные таблицы - по важнейшим вопросам, неодинаково решаемым в разных системах законодательства. Они могут быть частью других изданий, справок, обзоров или иметь самостоятельный характер и распространяться отдельно;
д)аналитические обзоры основного содержания и формы сравни ваемого законодательства по соответствующей теме, включающие ана лиз и оценю» действующих актов по указанным в разделе V критериям;
е)научные отчеты с анализом действующего правового реплиро вания в соответствующей сфере общественных отношений. В дополне ние к позициям, указанным применительно к аналитическим обзорам, в научном отчете в зависимости от конкретных обстоятельств отражаются социально-экономические и другие особенности данной сферы общест венных отношений конкретного государства, их исторического развития, практики реализации действующих актов, полнота урегулированное™, степеньсоответствиятребованиямпрогрессивногоразвитияданной
280
сферы общественных отношений, а также оценка законодательства по иным (указанным в разделе V) критериям;
ж) статьи, монографии и другие печатные работы, выступления на радио и ТВ;
:з) докладные записки, письма в заинтересованные органы, содержащие предложения и рекомендации, сформулированные с учетом имеющихся наиболее удачных правовых решений по данному вопросу;
и) научные концепции, которые можно рекомендовать на основе проведенных исследований в качестве первоначальной модели для разработки, рекомендательные законодательные акты;
к) научно-практические конференции, семинары, симпозиумы и другие формы взаимного обмена опытом, на которых можно доложить результаты исследований и обменяться опытом.
31.В итоговых доку ментах аналитического характера кроме крити ческих замечаний следует по возможности формулировать конструктив ные предложения, направленные на совершенствование правового регу лирования соответствующей сферы общественных отношений.
При подготовке итоговых документов должны учитываться общие задачи совершенствования законодательства по данному вопросу, в том числе необходимость взаимной «увязки» актов, ликвидация пробелов и противоречий в законодательстве, устранение актов, действующих по одному и тому же вопросу, и т. п.
32.Материалы с результатами сравнительных исследований зако нодательства государств - участников СНГ направляются в соответст вующие аналитические центры Межпарламентской Ассамблеи, в зако нодательные органы стран - членов Содружества, в их парламенты.
