Прочие принципы государственной службы, содержащиеся в ст. 5 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", можно отнести к категории положений, устанавливаемых в специальных законодательных и иных нормативных актах о государственной службе и определяющих специфические отношения государственно-служебного характера. Учитывая их значимость и роль в системе государственной службы, их можно назвать организационно-функциональными. При этом необходимо подчеркнуть, что это выделение условно, ибо конституционные нормы также имеют большое значение для конструирования этих принципов в законах о государственной службе.

4.2.2.1. Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации. Другое его название — принцип подконтрольности и подотчетности государственных органов и деятельности государственных служащих. В системе государственной службы должны работать механизмы контроля за деятельностью чиновников, ибо контроль, по сути, одна из основных функций государственного управления. Надзорные органы должны также обеспечивать законность в деятельности государственных служащих.

Принцип подконтрольности может быть раскрыт, по сути, в двух главных положениях: во-первых, нижестоящие (подотчетные лица) государственные служащие обязаны исполнять принятые вышестоящими государственными органами и руководителями решения; во-вторых, эти решения должностных лиц должны быть, законными (не должны противоречить законам), т. е. принятыми специальными субъектами в пределах их компетенции и полномочий.

Государственный служащий несет ответственность за правомерность своих действий. При сомнениях в правомерности полученного для исполнения распоряжения он должен незамедлительно сообщить об этом в письменной форме своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. В случае, если вышестоящий по должности руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, письменно подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является админист-

ративно либо уголовно наказуемым деянием. Ответственность за последствия исполнения государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.

4.2.2.2. Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе. Согласно этому принципу едиными (т. е. одинаковыми) должны быть все установленные в законодательных актах требования как к государственной службе, так и к государственному служащему: к организации государственной службы, поступлению на государственную службу, квалификационные требования к служащим, требования к выполнению ими своих должностных обязанностей, проведению аттестации государственных служащих, применению к ним мер дисциплинарной ответственности, повышению квалификации, конкурсу и т. д. Законодатель, устанавливая, например, принцип равного доступа на государственную службу, определяет единые требования, касающиеся способностей и профессиональной подготовки служащих. К служащим, замещающим государственные должности государственной службы, применяются следующие квалификационные требования: уровень профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы; стаж и опыт работы по специальности; уровень знаний Конституции РФ, федеральных законов, уставов и законов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей (п. 3 ст. 6 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"). Единые требования устанавливаются также и к соответствующим видам государственных должностей государственной службы. Например, гражданам, претендующим на ведущие и старшие государственные должности государственной службы, необходимо иметь высшее профессиональное образование по специальности "государственное управление" либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным. Различные требования к государственным должностям государственной службы могут устанавливаться федеральными законами и законами субъектов РФ, а также нормативными актами государственных органов — в отношении государственных служащих этих органов.

Единство основных требований, предъявляемых к государственной службе, обеспечивает государственному служащему равные возможности для осуществления должностных обязанностей, способствует укреплению справедливости и хорошего морального

климата в государственных органах, а также качественному исполнению служебных функций.

4.2.2.3. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих. Рассматриваемый принцип заключается, во-первых, в том, что государственный служащий исполняет должностные обязанности на профессиональной основе, т. е. выполняет основную работу, за которую он получает денежное содержание (должностной оклад, заработную плату). Поскольку государственные должности государственной службы подразделяются по специализациям, то у государственного служащего для исполнения обязанностей по государственной должности государственной службы предусматривается наличие одной специализации соответствующего профессионального образования. Профессионализм государственного служащего призван обеспечивать стабильность государственной службы, качественное выполнение функций, постоянную его готовность к сложным заданиям, возможность улучшения своих профессиональных качеств и т. п. Во-вторых, государственный служащий должен быть компетентным сотрудником, т. е. качественно осуществлять свои полномочия.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих характеризуется следующими общими признаками:

компетентность государственных служащих — знание ими дела, наличие необходимого профессионального образования, навыков в работе, изучение и освоение передового опыта;

систематическое качественное выполнение служащими различных операций, принятие решений, стабильность служебных отношений, ощущение устойчивости служебной деятельности, пользы и качественности выполняемой работы;

сменяемость работников аппарата, что обеспечивает динамизм в системе государственной службы, приток в нее новых идей, совершенствование методов управления, более широкую связь с населением, пресечение застоя, консерватизма, бюрократизма, снижения чувства ответственности;

сочетание сменяемости управленческого персонала с устойчивостью квалифицированных, добросовестных, инициативных работников, своевременным повышением их в должности либо перемещением на иные ответственные участки управленческой деятельности с учетом желания, квалификации и имеющегося опы-

 См.: Габричидзе Б. Н., Коланда В. М. Принцип профессионализма в государственной службе // ГиП. 1995. № 12. С. 19.

 О теории компетенции см.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции // ЖРП. 2000. № 10. С. 22—32.

та; сочетание в аппарате государственных органов молодых государственных служащих и специалистов, передающих им свой опыт и навыки.

Профессионализм государственных служащих можно понимать как в широком, так и в узком смысле. В первом случае речь идет о необходимости получения общего профессионального образования, позволяющего выполнять не только узкоспециальные функции, но и общие функции управления. Во втором случае предполагается качественное выполнение именно специальных функций и задач, характерных для конкретного вида государственной деятельности, отрасли или сферы управления. Некоторые категории государственных служащих должны обладать как общей, так и специальной профессиональной подготовкой. Например, учитывая сложный многоотраслевой характер таможенного дела, служащие таможенных органов должны иметь как общую, так и специальную подготовку. В первую очередь это касается сотрудников собственно таможенных органов, а также учреждений, которые наиболее близки к ним (например, таможенные лаборатории), без помощи которых деятельность таможенных органов не может быть эффективной. Служащие таможенных органов должны также обладать знаниями и практическими навыками в области внешнеэкономической деятельности. Они должны ориентироваться и в соответствующем правовом материале, т. е. знать административно-правовые и административно-процессуальные аспекты регулирования и осуществления таможенного дела, уголовно-правовые и уголовно-процессульные нормы, а также некоторые аспекты других отраслей права: финансового, трудового, банковского, международного, валютного.

Требования, предъявляемые в современных условиях к уровню профессиональной подготовки государственных служащих, весьма высоки. Профессионализм государственных служащих необходимо регулярно поддерживать на требуемом для практики уровне при помощи проведения различных мероприятий, например, таких как повышение квалификации, переобучение и получение дополнительного образования. В отраслевых органах государственного управления действуют специальные учебные заведения. Например, Таможенный кодекс РФ устанавливает, что в целях подготовки кадров и повышения их квалификации в системе Государственного таможенного комитета действуют учебные заведения профессионального и дополнительного образования.

См.: Таможенное право. М., 1995. С. 135—137.

4.2.2.3. Принцип гласности в осуществлении государственной службы. Деятельность государственных служащих должна находиться под постоянным государственным и общественным контролем. Демократический режим гласности в системе публичного управления способствует усилению действия в управлении принципа законности, открытости и доступности информации об используемых служащими административных процедурах, формах и методах управления, защите прав и свобод граждан; гласность позволяет увидеть результаты управленческого труда служащих.

4.2.2.4. Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Данный принцип государственной службы сводится, главным образом, к установлению законодателем ответственности (дисциплинарной, административной, материальной, уголовной) за неправомерные действия (деяния) или бездействие государственных служащих. Например, ФЗ от 12 июля 1999 г. "О материальной ответственности военнослужащих" устанавливает условия и размеры материальной ответственности военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, за ущерб, причиненный ими при исполнении обязанностей военной службы имуществу, находящемуся в федеральной собственности и закрепленному за воинскими частями, а также определяет порядок возмещения причиненного ущерба.

Принцип ответственности государственных служащих направлен прежде всего на обеспечение законного, целесообразного и обоснованного публичного управления; он способствует на практике принятию правильных и эффективных управленческих решений, обеспечению прав, свободы, законных интересов граждан и юридических лиц, обоснованному применению административ-но-юрисдикционных мер. Этот принцип способствует установлению демократических основ во всех административно-правовых режимах и процедурах, применяемых и используемых в процессе осуществления публичного управления.

4.2.2.5. Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах. Положение о федеральной государственной службе от 23 декабря 1993 г. устанавливало принцип "стабильности государственной службы". Как нам представляется, более корректно было бы говорить о несменяемости государственных служащих и преемственности в проведении государ-

СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3682.

ственной кадровой политики, в формировании основ государственного аппарата. Государственная служба стабильна тогда, когда все остальные принципы постоянно осуществляются на практике. Стабильность, с точки зрения законодателя, проявляется в поддержании управления государственной службы на уровне, позволяющем ей качественно осуществлять функции государства. Стабильность — это постоянство государственно-служебных отношений. Она обеспечивается мерами систематического поддержания высокого уровня управления, учебой, проведением занятий, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и т. д. Принцип стабильности, на наш взгляд, должен стать гарантией для служащего от незаконного увольнения со службы. Так, чиновники европейских государств принимаются на публичную службу пожизненно и могут быть уволены только на основании судебного решения либо по другим, строго оговоренным в законе основаниям. За выполнение своих служебных обязанностей государственные служащие получают от государства денежное содержание.

В определенном смысле принцип стабильности государственной службы неразрывно связан с уже рассмотренным принципом внепартийности государственной службы. В условиях непрерывно происходящих изменений российской политической ситуации, самой политической власти, реформирования системы и структуры органов государственной власти государственная служба должна функционировать, соблюдая только действующие законы, а государственные служащие должны осуществлять свои полномочия, соблюдая нормативно установленные административные процедуры, способы и формы управления. Иными словами, структурные изменения в системе государственной власти не должны вносить изменения и нововведения в саму государственную службу, которая является политически нейтральной и должна оставаться стабильной.

Следует, однако, отметить, что законодатель неудачно сформулировал принцип "стабильности кадров государственных служащих в государственных органах". Во-первых, сам термин "стабильность" не самый подходящий для текста закона, ибо он не имеет четкой юридической характеристики отношений, которые необходимо регламентировать; каждый по-своему может понимать и трактовать этот термин, вкладывая (или, наоборот, не вкладывая) в него смысл постоянства и неизменности. Во-вторых, что такое "кадры"? Кадры — это, очевидно, сами государственные служащие?! Тогда и следовало бы вместо слова "кадры" исполь-

зовать термин "государственные служащие". К тому же налицо тавтология: "стабильность кадров (государственных служащих) государственных служащих". В-третьих, последняя часть данного принципа — "в государственных органах" — вообще не нужна, ибо сам же законодатель закрепил положения, что государственной службы в негосударственных органах не бывает, т. е. она сосредоточена только в государственных органах.

Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах завершает перечень принципов государственной службы, указанных в ст. 5 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Однако в других нормативных актах встречается ряд иных принципов.

Действовавшее ранее Положение о федеральной государственной службе 1993 г. (в отличие от ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" 1995 г.) устанавливало принцип социальной защищенности федеральных государственных служащих, согласно которому государственным служащим создаются необходимые условия для эффективной деятельности и обеспечиваются следующие гарантии: ежегодный оплачиваемый отпуск с оплатой стоимости проезда к месту отдыха и обратно; медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию, за счет средств республиканского бюджета; переобучение (переквалификация) при увольнении в связи с сокращением штатов, ликвидацией или реорганизацией федерального государственного органа и другими, не зависящими от государственного служащего причинами; защита государственного служащего и членов его семьи от насилия, угроз, оскорблений и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных полномочий; повышение престижа управленческого труда, высокая заработная плата, обеспечение транспортом, средствами связи и т. п., перспектива повышения по службе. Такие же льготы и механизм обеспечения содержатся и в ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации".

Важен вопрос о социально-правовой защите государственных служащих. В государственно-служебном законодательстве

 Принципы правовой и социальной защищенности устанавливаются в законах субъектов РФ, например: в Законе города Москвы от 29 октября 1997 г. "О государственной службе города Москвы" определяется "принцип правовой и социальной защищенности государственных служащих", а в Законе Брянской области "О государственной службе в Брянской области" закрепляется "принцип экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих".

последних лет наметилась тенденция по усилению социально-экономической защищенности государственных служащих. В течение 1994—2000 гг. был принят ряд законодательных и иных нормативных правовых актов, в которых с той или иной стороны и с определенной степенью полноты решены многие вопросы, касающиеся социально-правовой защиты государственных служащих. К ним относятся законы РФ о прокуратуре, федеральных органах государственной безопасности, федеральных органах налоговой полиции, о защите федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, о милиции и т. д.; 6 сентября 1995 г. Президент РФ издал Указ "О дополнительных мерах по закреплению кадров в органах федеральной службы безопасности", в котором устанавливаются особые надбавки и доплаты к денежному довольствию военнослужащих органов государственной безопасности. К нормативным правовым актам, устанавливающим принцип социально-правовой обеспеченности, например, относятся: Указ Президента РФ от 11 ноября 1999 г. № 1233 "О реализаций Указа Президента Российской Федерации от 15 июня 1999 г. № 755 "О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. № 854 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих"; Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1371 "О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении ежемесячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг"; постановление Правительства РФ от 19 января 1999 г. № 72 "О повышении денежного довольствия военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, таможенных органов Российской Федерации и федеральных органов налоговой полиции"; приказ Министра юстиции РФ от 20 мая 1999 г. № 171, который утвердил Положение об условиях выплаты ежемесячной надбавки за особые условия государственной службы и премий по результатам работы государственным служащим центрального аппарата Министерства юстиции Российской Федерации и органов юстиции в субъектах Российской Федерации; приказ директора

 СЗ РФ. 1995. № 37. Ст. 3589.

 См.: РГ. 1999. 17 нояб.

 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5012.

 СЗ РФ. 1999. № 4. Ст. 561.

 См.: РГ. 1999. 25 июня.

ФСНП РФ от 7 июня 1999 г. № 192 "Об утверждении Инструкции об организации обязательного государственного страхования жизни и здоровья сотрудников федеральных органов налоговой полиции".

Принцип социально-правовой защиты государственных служащих означает:

создание необходимых условий для нормальной деятельности управленческого персонала, в том числе установку в государственных органах компьютеров, других средств, ускоряющих управленческие процессы, повышающих производительность и результативность управленческого труда;

повышение престижа труда государственных служащих и самой государственной службы;

установление достаточно высокой заработной платы, использование системы премиальных выплат, медицинского обслуживания, государственного страхования, оптимальное решение вопросов пенсионного обеспечения служащих по выслуге лет.

Принцип социальной защищенности государственных служащих обеспечивается различными законодательными актами. Например, Таможенный кодекс РФ устанавливает нормы социальной защищенности служащих таможенных органов (гл. 62 ТК РФ "Оплата труда, материально-бытовое обеспечение и социальная защита должностных лиц таможенных органов Российской Федерации"). Закрепление в ТК РФ подробных правовых положений имеет и концептуальное значение, поскольку таким образом создается основа системы социальной защиты служащих в процессе реформирования государственной службы. В настоящее время социально-правовая защита государственных служащих сводится к следующим конкретным положениям: обязательное личное страхование государственных служащих; дополнительные ежегодные оплачиваемые отпуска; обеспечение жилой площадью, телефоном.; пенсионное обеспечение данных лиц и их семей; льготное налогообложение для некоторых категорий государственных служащих (например, военнослужащих, сотрудников таможенных органов).

Принципы государственной службы устанавливаются и в других нормативных правовых актах. Например, Положение о службе в органах внутренних дел определяет следующие принципы этой службы: законность; уважение и соблюдение прав и свобод личности и гражданина; гуманизм; гласность; подконтрольность и подотчетность сотрудников органов внутренних дел соответствующим органам государственной власти и управления; соблюдение

См.: РГ. 1999. 7 сент.

служебной дисциплины; справедливое вознаграждение за труд; продвижение по службе по результатам труда, с учетом способностей и квалификации.

Принципы государственной службы являются, по сути, основой правового статуса служащих, обеспечивая их правовую поддержку и защиту и в то же время сохраняя свое приоритетное значение для самой государственной службы. Кроме того, принципы государственной службы создают возможность правовой защиты граждан от неправомерных действий должностных лиц, руководителей, ущемляющих их права. Для предотвращения злоупотреблений со стороны должностных лиц и административного произвола, нарушения прав и интересов гражданина целесообразно создавать систему социально-правового контроля над государственной службой.

С точки зрения организации и функционирования государственной службы все рассмотренные принципы можно разделить на две группы: 1) принципы организации государственной службы (например, равный доступ к государственной службе) и 2) принципы ее практического функционирования, например, внепар-тийность государственной службы.

В зависимости от места, занимаемого в структуре правового института государственной службы можно выделить отраслевые и конкретно-институционные принципы. Принципы государственной службы могут распространяться на весь институт государственной службы, а могут характеризовать его отдельные структурные элементы. Например, конституционный принцип равенства граждан при поступлении на государственную службу является общим принципом государственной службы, так как он создает основу для образования государственно-служебного отношения. А принцип объективной оценки при проведении аттестации служащего — отраслевым принципом государственной службы, действующим лишь в период существования государственно-служебного отношения. Совершенствуя законодательство о государственной службе, важно помнить о том, что принципы государственной службы способствуют зарождению демократической системы работы с кадрами, являются важнейшей основой разработки и реализации государственной кадровой политики.

В настоящее время можно говорить и о таком принципе государственной службы, как запрет служащего на участие в забастовке (в российском законодательстве данное положение является ограничением по службе). Забастовка — это коллективное согласованное прекращение работы с целью удовлетворения ка-

ких-либо требований работников. Следует отметить, что этот принцип установлен законодательством о публичной службе в большинстве стран. Например, в США в 15 штатах, главным образом на Юге, право на забастовку не предусмотрено, а в остальных 35 штатах установлены различные формы переговоров между штатом и профсоюзом. Во Франции забастовка долгое время считалась несовместимой с публичной службой и ее непрерывностью. Преамбула Конституции Франции от 27 октября 1946 г. устранила запрет на забастовки в системе государственной службы и провозгласила, что право на забастовку чиновников осуществляется в рамках, регламентирующих эту сферу законов. Право на забастовку считается сегодня во Франции конституционной ценностью. Однако некоторым видам государственных служащих запрещено участвовать в забастовках во всех случаях, поскольку реализуемые этими служащими государственные функции и полномочия представляют особую важность для государства и общества. К ним, например, могут относиться судебные служащие, полицейские, служащие органов государственной безопасности.

В Конституции РФ данный принцип государственной службы не установлен. В ст. 37 Конституции РФ признается лишь право на индивидуальные и коллективные споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая забастовку. Вместе с тем российский законодатель устанавливает запрет на забастовку и для лиц, не являющихся государственными служащими. Например, п. 1 ст. 52 Воздушного кодекса РФ в целях защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства не допускает забастовки или иного прекращения работы (как средства разрешения коллективных и индивидуальных трудовых споров и иных конфликтных ситуаций) авиационным персоналом гражданской авиации, осуществляющим обслуживание (управление) воздушного движения.

В некоторых странах устанавливаются специфические принципы государственной службы. Например, ст. 3 Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. "О государственной службе" фиксирует принцип добровольности поступления граждан на государственную службу, т. е. согласно соответствующему ком-

 См.: Ганликс А. Б. Многообразие форм федерализма в США // ГиП. 1994. № 6. С. 138.

 См.: Салон С. Практика государственного управления во Франции: Статус государственного служащего. Ответственность администрации. Екатеринбург, 1999. С. 91—99.