Основным видом ответственности государственных служащих является дисциплинарная ответственность (за совершение должностного проступка), поскольку соблюдение служебной (трудовой) дисциплины и укрепление государственной дисциплины относятся к важнейшим обязанностям служащего. За неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющими право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, установленные дисциплинарные взыскания.

6.7.1.1. Служебная дисциплина и условия ее обеспечения. Служебная дисциплина заключается в правильном, своевременном, целесообразном и, наконец, законном выполнении всеми государственными служащими государственных органов должностных обязанностей, установленных российским законодательством: федеральными законами; иными нормативными правовыми актами, принимаемыми федеральными органами государственной власти и субъектов РФ; правилами внутреннего трудового распорядка в государственном органе; должностными инструкциями государственных служащих; приказами начальников государственных органов; условиями контракта о службе в государственных органах.

 О новых подходах к проблеме юридической ответственности служащих и государственных органов см.: Морозова Л. А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих (по материалам круглого стола журнала "Государство и право") // ГиП. 2000. № 3. С. 20—36; № 4. С. 15—30.

К основным условиям, обеспечивающим служебную дисциплину, относятся:

1) персональная ответственность государственного служащего за исполнение своих должностных обязанностей;

2) соблюдение государственными служащими законов и иных нормативных актов, устанавливающих формы, методы и содержание управленческой деятельности, административных процедур;

3) соблюдение правил внутреннего распорядка в государственном органе;

4) соблюдение установленного порядка работы со служебной информацией;

5) признание, обеспечение и правовая защита прав и свобод граждан; корректное поведение при исполнении должностных обязанностей;

6) постоянное соответствие квалификационным требованиям, предъявляемым к занимаемой государственной должности государственной службы; поддержание каждым государственным служащим уровня квалификации, необходимого для исполнения своих должностных обязанностей;

7) постоянный контроль руководителя государственного органа за исполнением подчиненными должностными лицами и государственными служащими своих должностных обязанностей; умелое, справедливое, обоснованное и законное применение руководителем государственного органа по отношению к подчиненным мер стимулирования (поощрения) и дисциплинарной ответственности.

Систематическим нарушением служебной дисциплины является повторное совершение в течение года государственным служащим, имеющим дисциплинарное взыскание, другого дисциплинарного (должностного) проступка.

6.7.1.2. Дисциплинарный (должностной) проступок — основание дисциплинарной ответственности. Дисциплинарная ответственность заключается в наложении на государственных служащих, совершивших должностные (дисциплинарные) проступки, дисциплинарных взысканий властью представителей администрации

 См.: Типовые правила внутреннего распорядка таможенных органов Российской Федерации. Утв. приказом ГТК РФ от 9 ноября 2000 г. № 1011 // Бюллетень. 2001. № 3. С. 43—45. Этим нормативным актом определяются продолжительность, начало, окончание и порядок учета служебного времени, время перерыва для отдыха и питания, графики дежурства (сменности) при организации дежурств (сменной работы), порядок привлечения сотрудников к исполнению должностных обязанностей сверх ежедневного служебного времени.

(руководителей, начальников). Противоправное виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него должностных обязанностей (нарушение служебной (или трудовой) дисциплины), не влекущее уголовной ответственности, принято именовать должностным (дисциплинарным) проступком. То или иное действие (или бездействие) служащего является нарушением трудовой дисциплины лишь при одновременном наличии следующих трех условий:

а) если действие (бездействие) является противоправным (например, не может считаться должностным проступком отказ государственного служащего исполнять дополнительные обязанности по другой государственной должности государственной службы без его согласия);

б) если противоправное действие (бездействие) является виновным, т. е. совершенным умышленно или по неосторожности (иначе говоря, неисполнение лицом служебных обязанностей по причинам, от него не зависящим, — недостаточная квалификация или трудоспособность, отсутствие надлежащих условий работы, неполучение служащим информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей и т. д. — не может рассматриваться как неисполнение служебных обязанностей, ибо здесь нет вины служащего в их неисполнении);

в) если не исполнены именно должностные обязанности, т. е. обязанности, вытекающие из данного государственно-служебного правоотношения (примерами таких нарушений должностных обязанностей, в частности, являются несоблюдение государственной и иной охраняемой законом тайны, разглашение ставших известными государственному служащему в связи с исполнением должностных обязанностей сведений, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан).

Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением руководителя, имеющего право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы.

6.7.1.3. Нормативная основа дисциплинарной ответственности. Дисциплинарная ответственность реализуется в дисциплинарных взысканиях, которые устанавливаются: 1) федеральными закона-

ми; 2) законами субъектов Российской Федерации; 3) Трудовым кодексом Российской Федерации; 4) дисциплинарными уставами и специальными положениями о дисциплине; 5) Правилами внутреннего трудового распорядка. Некоторые должностные лица подлежат ответственности также и за проступки, не совместимые с назначением и сущностью отдельных видов государственной службы. Дисциплинарные уставы некоторых категорий государственных служащих устанавливают ответственность за недостойное поведение в местах, расположенных в пределах функционирования соответствующих государственных органов, предприятий и учреждений, если оно имело место и не при исполнении служебных обязанностей (законы "О прокуратуре Российской Федерации", "О Федеральной службе безопасности Российской Федерации" и др.).

6 июля 1996 г. Президент РФ издал Указ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы". Появление этого указа было вызвано участившимися случаями нарушения исполнительской дисциплины и безответственности должностных лиц и служащих федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, приводящих к нарушению или неисполнению федеральных законов, указов Президента РФ и решений судов.

Персональную ответственность за состояние исполнительской дисциплины в соответствующих федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ несут руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов РФ.

Нарушение, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов и указов Президента РФ чаще всего проявляются в нарушении порядка реализации норм и сроков исполнения поручений, в установлении не предусмотренных федеральными законами и указами Президента РФ процедур для реализации прав граждан, в выполнении норм и поручений не в полном объеме либо в искажении их содержания.

В упомянутом выше Указе Президента РФ отмечается, что не может служить оправданием бездействия чиновников отсутствие инструкций по исполнению федеральных законов и указов Президента РФ. Неисполнение федеральных законов, указов Президента РФ и решений судов не только дискредитирует государ-

 СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2868.

ственную власть, создает условия для коррупции и злоупотреблений, но и нарушает права и свободы граждан, подрывает основы конституционного строя. Установлено, что однократным грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы, влекущим применение к виновным должностным лицам и служащим федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ мер дисциплинарной ответственности вплоть до освобождения от занимаемой должности являются:

а) нарушение федеральных законов, указов Президента РФ;

б) неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов.

Основной обязанностью руководителей федеральных органов исполнительной власти и глав исполнительной власти субъектов РФ является своевременное рассмотрение (не позднее трех дней) сообщений, опубликованных в средствах массовой информации (в том числе в теле- и радиопередачах), о нарушениях подчиненными должностными лицами и служащими федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ федеральных законов и указов Президента РФ, о неисполнении или ненадлежащем исполнении государственными служащими федерального законодательства и вступивших в законную силу решений судов. Руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов РФ обязаны не позднее двух недель с момента опубликования направлять в соответствующие средства массовой информации итоги рассмотрения сообщений о нарушениях подчиненными должностными лицами и государственными служащими федерального законодательства, а также о неисполнении или ненадлежащем исполнении ими нормативных актов и вступивших в законную силу решений судов.

Наложение дисциплинарного взыскания на должностное лицо и иных государственных служащих влечет негативные для них последствия. Они не подлежат в течение года: 1) премированию; 2) представлению к награждению государственными наградами (кроме случаев проявления мужества на пожаре, при спасении утопающих, при защите правопорядка или в условиях боевых действий) и знаками отличия; 3) повышению в должности; 4) представлению для присвоения очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания). Совершение указанными лицами однократного грубого нарушения дисциплины может служить основанием для направления их на вне-

очередную переаттестацию, понижения в должности (классном чине, воинском или специальном звании) или лишения квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания).

6.7.1.4. Дисциплинарные взыскания (санкции) и порядок их наложения. Согласно положениям действующего федерального законодательства подобные взыскания применяются, как правило, в порядке служебного подчинения только определенным кругом субъектов линейной власти в пределах их компетенции и установленного перечня таких взысканий. Перечень дисциплинарных взысканий не может произвольно изменяться субъектами их применения. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" устанавливает следующие виды дисциплинарных взысканий: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5) увольнение.

Трудовое право также устанавливает перечень дисциплинарных взысканий (ст. 192 Трудового кодекса РФ от 21 декабря 2001 г.: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям), которые могут применяться ко всем служащим. Следует отметить, что увольнение как мера дисциплинарного взыскания допускается лишь при наличии оснований, указанных в соответствующих нормативных актах. Законодательством о дисциплинарной ответственности и уставами о дисциплине могут быть предусмотрены для отдельных категорий государственных служащих, рабочих и служащих и другие дисциплинарные взыскания. Например, ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. 417) фиксирует такие дисциплинарные взыскания, как понижение в классном чине, лишение нагрудного знака "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации".

На сотрудников органов внутренних дел за нарушение служебной дисциплины могут быть наложены следующие виды взысканий: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; понижение в должности; понижение в специальном звании на одну ступень; лишение нагрудного знака; увольнение из органов внутренних дел. Положение о службе в органах внутренних дел детально регламентирует порядок применения дисциплинарных взысканий. Дисциплинарные взыскания объявляются приказами (некоторые из них могут быть объявлены и устно: замечание, выговор). О дисциплинарном взыскании сотруднику объявляется лично, перед строем или на совещании. До наложения дисциплинарного взыскания от сотрудника, привлекаемого к ответственности, должно быть истребовано

письменное объяснение. За каждый случай нарушения служебной дисциплины может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание. Дисциплинарное взыскание, наложенное на сотрудника приказом, считается снятым, если в течение года со дня его наложения этот сотрудник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию.

Сотрудник органов внутренних дел вправе обжаловать наложенное на него дисциплинарное взыскание последовательно вышестоящим начальникам вплоть до Министра внутренних дел РФ, а в установленных законом и Положением о службе в органах внутренних дел случаях — ив суд.

Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается федеральным законодательством. Орган, рассматривающий трудовой спор, вправе учитывать тяжесть совершенного должностного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующее поведение государственного служащего и его службу, отношение к труду, а также соответствие дисциплинарного взыскания тяжести совершенного проступка.

За каждый должностной проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. До наложения дисциплинарного взыскания от государственного служащего должно быть затребовано письменное объяснение. При необходимости может быть проведена служебная проверка указанных в нем сведений с вынесением соответствующего заключения по ее результатам. Порядок проведения служебной проверки, как правило, устанавливается нормативно различными федеральными органами государственной власти. Отказ сотрудника от дачи письменного объяснения по существу совершенного им должностного проступка не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Как правило, в случае отказа государственного служащего от дачи письменного объяснения может быть составлен акт в порядке, который устанавливается различными ведомствами. Если результаты проведенной служебной проверки подтверждают совершение государственным служащим дисциплинарного (должностного) проступка, то на него налагается дисциплинарное взыскание. Если нецелесообразно применять к лицу дисциплинарное взыскание, то руководитель государственного органа может ограничиться предупреждением подчиненного о необходимости строгого соблюдения служебной дисциплины. Если же в результате проведенной служебной проверки будет выявлено, что государственный служащий совершил действия, подпадающие под при-

знаки преступления, то руководитель государственного органа обязан незамедлительно передать полученные материалы в органы дознания, предварительного следствия или в прокуратуру.

Приказ (распоряжение) или постановление о применении дисциплинарного взыскания с указанием мотивов его применения объявляется (сообщается) государственному служащему, подвергнутому взысканию, под расписку. В Дисциплинарном уставе таможенной службы устанавливается трехдневный срок ознакомления с приказом о наложении дисциплинарного взыскания. Дисциплинарное взыскание налагается не позднее одного месяца со дня, когда руководителю (начальнику) государственного органа стало известно о совершенном дисциплинарном проступке, не считая времени болезни служащего или пребывания его в отпуске.

Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации определяет, что основанием для применения такого вида дисциплинарного взыскания как предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации является приказ начальника, основанный на соответствующем решении аттестационной комиссии. Как установлено в п. 32 Дисциплинарного устава таможенной службы, вышестоящий начальник таможенного органа имеет право отменить, смягчить или усилить (в пределах предоставленных ему прав) дисциплинарное взыскание, наложенное нижестоящим начальником, в том случае если придет к выводу, что наложенное взыскание не соответствует тяжести совершенного проступка.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено в следующих случаях: во время болезни государственного служащего; в период нахождения государственного служащего в отпуске или командировке; в случае, если со дня совершения проступка прошло более шести месяцев, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности — позднее двух лет со дня совершения должностного проступка. В указанные сроки не включается период нахождения государственного служащего в отпуске, время болезни, а также время производства по уголовному делу или по делу об административном правонарушении.

Применение к государственному служащему дисциплинарного взыскания не освобождает его от других видов ответственности, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Если в течение года со дня наложения дисциплинарного взыскания государственный служащий не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не подвергшимся (не имеющем) дисциплинарному взысканию.

Орган (должностное лицо), применивший взыскание, может снять его до истечения года по собственной инициативе, по ходатайству непосредственного руководителя или трудового коллектива, если подвергнутый взысканию не совершил нового проступка и проявил себя как добросовестный служащий. Вышестоящему руководителю также принадлежит право снятия дисциплинарного взыскания. С государственного служащего может быть снято только одно дисциплинарное взыскание.

В течение срока действия дисциплинарного взыскания меры поощрения к государственному служащему не применяются, за исключением досрочного снятия ранее наложенного дисциплинарного взыскания.

В случае несогласия государственного служащего с решением о привлечении его к дисциплинарной ответственности он вправе в письменной форме обжаловать это решение вышестоящему руководителю (начальнику вышестоящего государственного органа) и (или) в суд.

Обжалование приказа (распоряжения) о наложении на государственного служащего дисциплинарного взыскания руководителю вышестоящего государственного органа осуществляется государственным служащим в течение трех месяцев со дня ознакомления с указанным приказом (распоряжением), а по вопросам об увольнении — в месячный срок со дня вручения копии приказа об увольнении. Обжалование не приостанавливает исполнения приказа о наложении дисциплинарного взыскания. Должностное лицо, которому поступила жалоба государственного служащего, обязан всесторонне и объективно рассмотреть ее и вынести решение не позднее месяца со дня ее получения, о чем письменно уведомляет сотрудника, подавшего жалобу, и начальника, действия которого обжалуются (п. 38 Дисциплинарного устава таможенной службы). Запрещается передавать жалобы на рассмотрение тем руководителям (начальникам) государственных органов, действия которых обжалуются.

6.7.1.5. Ответственность за неисполнение приказа. Осуществление служебной деятельности в системе государственной службы построено на основе строгой иерархии: государственные служащие, реализующие свое право на определенные действия, и лица, непосредственно исполняющие их решения (постановления, приказы, распоряжения), находятся на различных управленческих уровнях. Между ними существуют отношения "власти и подчиненности", основой которых и выступает распоряжение (при-

каз). Приказом является письменное или устное распоряжение руководителя (начальника) государственного органа, отданное (принятое) в пределах его должностных полномочий и обязательное для исполнения подчиненными должностными лицами и государственными служащими (сотрудниками). Законодательство и практика государственно-служебной деятельности исходят из признания презумпции законности всех приказов и распоряжений начальников и обязательности их исполнения для подчиненных (в роли подчиненных выступают государственные служащие). Поэтому приказ должен быть выполнен точно, правильно и в течение установленного срока. После выполнения приказа государственный служащий обязан представить доклад о его выполнении руководителю (начальнику), отдавшему приказ.

Как правило, государственные служащие получают приказы по службе от своего непосредственного начальника. В случае получения приказа от вышестоящего начальника государственный служащий обязан его выполнить, известив об этом своего непосредственного руководителя (начальника). Отменить приказ имеет право только руководитель (начальник), его отдавший, либо вышестоящий руководитель (начальник).

Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения приказа (распоряжения) обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом: 1) своему непосредственному руководителю (начальнику); 2) руководителю (начальнику), издавшему распоряжение; 3) вышестоящему руководителю. Если последний, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтвердит указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить. Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного приказа (распоряжения) несет подтвердивший это распоряжение руководитель (начальник). Вместе с тем государственный служащий не должен исполнять распоряжений, являющихся административно либо уголовно наказуемым деянием.

Действующее законодательство в ряде случаев закрепляет положения об ответственности за результаты исполнения указания, повлекшего вредные последствия. В соответствии с Положением о Федеральной государственной службе ответственность за правомерность действий, совершенных во исполнение прика-

' См. подробно об этом: Михайлов В. Преступный приказ: вопросы и решения // РЮ. 1995. № 9. С. 45—47. См. также: Соломоненко И. Соучастие в исполнении незаконного приказа // РЮ. 2000. № 5. С. 40—41.

за, несет государственный служащий. Если же выполнение приказа повлекло причинение ущерба правоохраняемым отношениям, но государственный служащий обязан был его выполнить в силу письменного подтверждения об этом со стороны вышестоящего руководителя, то ответственность за наступившие последствия несет подтвердивший это распоряжение руководитель. В данном случае можно вспомнить, что с апреля 1992 г. по декабрь 1993 г. в России существовало конституционное положение, которое распространялось на всех должностных лиц и граждан РФ, в соответствии с которым исполнение явно преступного приказа влекло за собой ответственность по закону. В настоящее время в Конституции РФ такого положения не установлено.

В научной литературе предлагается решить вопрос о пределах повиновения приказу руководителя. Оно, по мнению, например, В. Михайлова, должно быть дифференцировано в зависимости от области административной деятельности и достаточно полно конкретизировано в нормативных актах, регламентирующих соответствующий вид государственного управления применительно к конкретной обстановке: государственная гражданская служба, военная служба, деятельность в условиях чрезвычайного положения или по поддержанию правопорядка, оперативно-розыскная либо уголовно-процессуальная деятельность и т. д. В упомянутых актах должен быть установлен порядок обжалования неправомерных распоряжений. Нормативный акт, определяющий правовое положение государственного служащего (должностного лица), может установить обязанность не выполнять не только преступные, но и незаконные приказы (распоряжения), т. е. властные требования, отданные с несоблюдением установленной для этого формы и процедуры либо требующие совершения действий, образующих административный или гражданский деЛикт, а также дисциплинарный (должностной) проступок.

6.7.1.6. Необходимость разработки Дисциплинарного кодекса Российской Федерации. Особой проблемой современного законодательства о государственной службе является создание объемного дисциплинарного законодательства для государственных служащих и принятие Дисциплинарного кодекса, который регулировал бы отношения в сфере дисциплинарного правонарушения, принуждения, ответственности и производства. Дисциплинарное законодательство активно совершенствуется начиная уже с 1991 г. Приняты новые положения о дисциплине: Положение о дисциплинарной ответственности глав администраций, Устав о дисциплинарной ответственности работников железнодорожного транс-

порта и т. д. В 2001 г. был принят новый Трудовой кодекс Российской Федерации, содержащий положения о дисциплинарной ответственности. Нормы дисциплинарной ответственности государственных служащих содержатся также в Положении о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации от 20 мая 1993 г. (ст. 25—29), в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. (ст. 34—42). Наконец, Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г. № 1396 был утвержден Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации, который также устанавливает ответственность за нарушение служебной дисциплины (совершение дисциплинарного проступка).

Однако во всех этих нормативных актах речь идет о совершенно сходных категориях: о дисциплинарных проступках, видах дисциплинарного взыскания и процедуре наложения этих взысканий на служащих. Поэтому было бы целесообразно однозначно урегулировать (особенно для государственных служащих) данные вопросы в едином новом нормативном акте — Дисциплинарном законе (Дисциплинарном кодексе или Дисциплинарном кодексе государственной службы), который стал бы основой дисциплинарного законодательства; последнее, в свою очередь, станет частью права государственной службы (служебного права), частью законодательства о государственной службе.

Конституция РФ устанавливает принцип судебной защиты прав граждан, в том числе защиты прав государственных служащих, в отношении которых были применены меры дисциплинарного взыскания. Например, сотрудник органов внутренних дел вправе обжаловать в суд наложенное на него дисциплинарное взыскание. В предлагаемом Дисциплинарном кодексе можно было бы установить правило, в соответствии с которым государственные служащие привлекались бы к дисциплинарной ответственности за нарушение принципа внепартийности государственной службы, т. е. за нарушение норм, ограничивающих политические права и свободы служащих. Как показывает социологический опрос некоторых сотрудников органов внутренних дел, 12 процентов из них допускали однократное нарушение указанного правоограни-

 СЗ РФ. 1998. № 47. Ст. 5742.

 Разработка проекта Дисциплинарного кодекса государственной службы предусматривается планом Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике. См.: Иванченко Л. А., Калина В. Ф. Актуальные проблемы российского федерализма и их отражение в законотворческой деятельности // ЖРП. 1999. № 11. С. 10.

 ВВС РФ. 1995. № 4. С. 3.