Российское законодательство предусматривает административную ответственность государственных служащих в случаях, когда они являются должностными лицами, в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Статья 2.4 Кодекса об административных правонарушениях определяет, что должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (например, установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности). Таким образом, основанием для привлечения должностных лиц к административной ответственности является совершение ими административных правонарушений, связанных с несоблюдением правил, обеспечение которых входит в их служебные (должностные) обязанности, установленные законами, положениями, уставами, должностными инструкциями. Общеобязательными административными правилами или правилами поведения являются, например, правила дорожного движения, противопожарные правила, санитарные правила, правила по технике безопасности. Общеобязательные для соблюдения и исполнения правила устанавливаются федеральными законами, законами об административ-
См.: Суворов Л. К. Об ограничении политических прав и свобод работников правоохранительных органов // ГиП. 1994. № 11. С. 126.
О теории административной ответственности см., например: Агапов А. Б. Административная ответственность: Учебник. М., 2000; Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск, 1989; Он же. Административная ответственность: Учеб. пособие. М., 1999; Вельский К. С. Административная ответственность: Генезис, основные признаки, структура // ГиП. 1999. № 12. С. 12—20; Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (материально-правовое исследование). Воронеж, 1970; Игнатенко В. В., Ищенко Е. П. Административная ответственность за нарушение российского законодательства о выборах и референдуме. М., 2000; Сорокин В. Д. О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности // Правоведение. 1999. № 1. С. 46—54.
ной ответственности должностных лиц, принятыми в субъектах федерации, другими нормативными актами.
Следовательно, невыполнение должностных обязанностей может являться основанием как дисциплинарной, так и административной ответственности должностного лица. В специальной литературе существует спор по вопросу применения двух видов ответственности за одно и то же правонарушение, например, дисциплинарной и административной (так называемая кумуляция административных правонарушений и дисциплинарных проступков). Проблема обостряется также отсутствием законодательного регулирования этого вопроса. "Двойное" наказание, по мнению М. Студеникиной, целесообразно вводить лишь за некоторые виды правонарушений, социальная вредность которых является весьма существенной и если об этом имеется специальная правовая норма.
Можно выделить как минимум четыре важнейших условия, при которых для должностных лиц может наступать административная ответственность: 1) совершение действий, содержащих прямое нарушение общеобязательных административных правил или правил поведения; 2) издание приказов (распоряжений) и указаний, которые нарушают положения установленных общеобязательных правил, т. е. не соответствуют им; 3) невыполнение принадлежащих им обязанностей по осуществлению контроля за исполнением подчиненными лицами установленных в нормативных правовых актах общеобязательных правил поведения или административных процедур; 4) соблюдение установленных правил входит в круг должностных обязанностей и фиксируется в соответствующих должностных инструкциях.
Как правило, государственные служащие (должностные лица) являются специальными субъектами административной ответственности. Основаниями для привлечения к административной ответственности могут быть специальные составы административного правонарушения, санитарного, экологического, нарушения таможенных правил, нарушения в сфере строительства, нарушения земельного законодательства, налоговые правонарушения и т. д. Все они установлены в настоящее время в Особенной части Кодекса об административных правонарушениях или во многих законах прямого действия. Следует отметить, что наряду с государ-
См.: Студеникина М. Административная ответственность должностных лиц // Закон. 1998. № 9. С. 95.
См., например: Студеникина М. Административная ответственность должностных лиц // Закон. 1998. № 9. С. 92—95.
ственными служащими субъектами административных правонарушений могут быть и должностные лица предприятий, учреждений, организаций, которые обладают организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями, осуществление которых влечет за собой наступление юридически значимых последствий. Характер властной административной деятельности должностных лиц может быть различным, т. е. они могут осуществлять действия или принимать решения, имеющие различное правовое содержание и значение. Например, некоторые должностные лица издают приказы о наложении на служащего дисциплинарного взыскания; другие обязаны осуществлять деятельность, связанную с проведением регистрационного или лицензионного производства; третьи должны организовывать проведение финансово-бухгалтерских операций (перечислять денежные средства, проводить налоговую проверку и т. д.).
В отдельных случаях правонарушение может содержать одновременно признаки как дисциплинарного, так и административного проступка и влечет соответственно два вида ответственности. Нарушение должностным лицом, например, правил по охране труда и законодательства о труде может вызвать применение к нему соответствующих мер со стороны администрации государственного органа (дисциплинарная ответственность) и наложение административного штрафа государственными инспекторами по охране труда (административная ответственность) (ст. 5.27 и 23.12 Кодекса РФ об административных правонарушениях).
Как правило, должностные лица совершают административные правонарушения по неосторожности, т. е. нарушая установленные правила, соблюдение которых является их должностной обязанностью, должностные лица могут предвидеть возможность наступления вредных последствий своего действия или бездействия, но они легкомысленно рассчитывают на их предотвращение. В других случаях должностные лица вообще не предвидят наступления вредных последствий, хотя должны были и могли их предвидеть.
Например, Кодекс об административных правонарушениях содержит ст. 5.25, в соответствии с которой непредставление в установленный законодательством о выборах и референдумах срок председателем участковой избирательной комиссии, комиссии референдума для ознакомления избирателям, участникам референдума, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, наблюдателям, представителям
средств массовой информации сведений об итогах голосования влечет наложение штрафа в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда. Субъектами данного административного правонарушения могут быть также председатели территориальной избирательной комиссии, председатели окружной избирательной комиссии, председатели избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ. Следует отметить, что эти субъекты не являются государственными служащими, поскольку, как правило, они замещают государственные должности категории "А". Вместе с тем в Кодексе об административных правонарушениях имеются статьи, устанавливающие составы административных правонарушений, субъектами которых могут стать должностные лица — государственные служащие. Например, ст. 5.21 КоАП устанавливает административную ответственность должностных лиц государственных органов, которые осуществили перечисление денежных средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, инициативным группам по проведению референдума с нарушением установленных сроков.
Основанием административной ответственности служащих является деяние, которое одновременно может быть как административным, так и должностным проступком. К государственным служащим применяются только два вида административных взысканий: предупреждение и штраф. Эти взыскания налагаются субъектами функциональной власти — специальными органами или должностными лицами, с которыми нарушитель не связан отношениями служебной подчиненности (например, представителями власти, должностными лицами контрольно-надзорных органов, органами внутренних дел, милицией, судьями, государственными инспекторами по охране труда, инспекторами государственной противопожарной службы, главными государственными санитарными врачами).
Некоторые федеральные законы содержат положения отсылочного характера относительно возможности применения к лицам мер уголовной, административной или иной ответственности. Например, ст. 93 ФЗ от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Госу-
См., например: Игнатенко В. В., Ищенко Е. П. Административная ответственность за нарушение российского законодательства о выборах и референдуме. М., 2000.
Новый Кодекс РФ об административных правонарушениях 2001 г. устанавливает понятие "должностное лицо" (ст. 2.4 КоАП).
дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" определяет, что такие виды ответственности несут лица: использующие преимущества своего должностного или служебного положения в целях избрания; своевременно не сформировавшие и не уточнившие сведений о зарегистрированных избирателях (списки избирателей); не создающие условия для проведения массовых мероприятий в случае, если такая обязанность возложена на них законом; должностные лица государственных органов, не осуществившие по представлению избирательных комиссий проверку информации о нарушениях указанного федерального закона, иных законов и не принявшие мер по пресечению таких нарушений.
В Указе Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" определяется, что нарушения должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ законов и указов Президента РФ, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов, повлекшие последствия в виде нарушения нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, иные тяжкие последствия, а также совершенные преднамеренно являются основанием для привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством РФ. В случае выявления тяжелых последствий нарушения режима дисциплины государственными служащими следует направлять материалы об этом в органы прокуратуры.
