ЕЛЕКТРОННА БІБЛІОТЕКА ЮРИДИЧНОЇ ЛІТЕРАТУРИ
 

Реклама


Пошук по сайту
Пошук по назві
книги або статті:




Замовити роботу
Замовити роботу

Від партнерів

Новостi



Книги по рубрикам

> алфавитний указатель по авторами книг >



5. Рост бюрократического аппарата


XX в. в США характеризуется колоссальным ростом
бюрократического аппарата, огромной сети органов испол-
нительной власти: департаментов, независимых ведомств,
правительственных корпораций, комитетов, комиссий, ко-
торые непосредственно входят в систему административ-*
ных учреждений, возглавляемых президентом и правитель- л
ством, то есть исполнительных органов, наделенных власт- '
ными полномочиями, имеющих право выносить решения |
касающиеся прав и обязанностей частных лиц, или не вхо- |
дят в нее.

Административным, регулирующим ведомствам, в от-
личие от других государственных учреждений, не только;

дано право принимать нормативные акты (предписания), '
разъясняющие, дополняющие или интерпретирующие со-'
ответствующие законы, но и следить за их соблюдением.
В свете этого легко представить колоссальное число таких
актов, стандартов, нормативов, действующих в стране. Так,
Комиссия по ценным бумагам и биржам имеет широкие пол-
номочия по изданию предписаний, касающихся деятельно-
сти фондовых бирж, Министерство труда определяет ми-
нимум заработной платы для рабочих и служащих прави-
тельственных учреждений, Междуштатная торговая комис-
сия устанавливает ряд тарифов и пр.

Аппарат высших органов исполнительной власти фор-
мируется президентом совместно с конгрессом. Президент
проводит реорганизацию федеральных учреждений и ве-
домств и осуществляет общее руководство их деятельностью.

Право периодической реорганизации федерального ап-
парата исполнительной власти на основе так называемых
"реорганизационных планов" представляется президенту
специальными законами конгресса. Первый такой Закон
Оувермэна был принят конгрессом в 1918 г. и предоставил
В. Вильсону право реорганизовать административный ап-


249

парат для выполнения военных задач. В дальнейшем реор-
ганизационные планы осуществлялись и Гувером, и Руз-
вельтом, и Трумэном, и другими президентами в связи с
изменением задач, стоящих перед страной. Состав, струк-
тура органов исполнительной власти, связанных между со-
бой сложнейшими отношениями зависимости и полузави-
симости, таким образом, непостоянны.

Открывают список федеральных административных
учреждений Министерства (департаменты в США). Из это-
го списка исключаются как не административные Мини-
стерство иностранных дел (Госдепартамент), осуществляю-
щее внешнеполитические функции, и военные департамен-
ты: армии, военно-морского флота и военно-воздушных сил.
Непостоянен и Кабинет министров при президенте, он опре-
деляется законом или обычаем. Так, созданный еще в 1862 г.
Департамент внутренних дел вошел в Кабинет министров

только в 1889 г.

По данным 1993 г., общее число занятых в американ-
ских федеральных органах власти (всех трех ее ветвей) со-
ставляет 3 115 046 человек, из них наибольшее число - в
органах исполнительной власти - 3 048 143 человека. Вме-
сте с тем несколько миллионов человек не числятся в феде-
ральных ведомствах, но они работают на них, получая за-
работную плату по грантам и контрактам.

Кардинальные перемены во внутренней политике, из-
менения национальных приоритетов или проблем, возни-
кающих перед страной, приводят, как правило, к возникно-
вению новых министерств и ведомств. Так, вслед за созда-
нием Междуштатной комиссии по торговле, в 1903 г. было
создано Министерство торговли. Новая социальная полити-
ка В. Вильсона привела к созданию в 1913 г. Министерства
труда. При Трумэне в соответствии с реорганизационным
планом 1953 г. было создано Министерство здоровья, обра-
зования и благосостояния, реформированное в 1979 г., в ре-
зультате чего появилось два министерства: Министерство
здравоохранения и социальных служб и Министерство об-
разования. Министерство жилищного строительства и го-
родского развития, созданное в 1965 г., а также Министер-
ство транспорта, созданное в 1966 г., возникли в связи с
программой "борьбы с бедностью" Л. Джонсона, составной
частью которой было строительство дешевых жилищ и пр.
Энергетический кризис 70-х гг. привел к созданию в 1977 г.

9 История госуларстм и прах зарубежных стран. Част> 2

250

специального Министерства энергетики, несмотря на то, что
в это время уже существовала Федеральная комиссия по
энергетике. Одним из последних министерских образова-
ний стало Министерство по делам ветеранов, созданное в
1988 г.

Специфическим образованием административной сис-
темы США, связанным, с одной стороны, с закономерным
в любом работающем федеральном аппарате напряжени-
ем, возникающим между органами федерации и ее субъ-
ектов, а также со столкновением интересов законодатель-
ной и исполнительной власти, стала система многочислен-
ных независимых ведомств (агентств), которые, обладая
правами административных учреждений, наделенных нор-
мотворческими и квазисудебными полномочиями, органи-
зационно обособлены от министерств и пользуются в той

или иной мере самостоятельностью даже по отношению к
президенту.

Независимое ведомство возглавляется, как правило,
коллегиальным органом, главу которого назначает прези-
дент, но срок полномочий руководства независимого ведом-
ства превышает срок полномочий самого президента; оно
также периодически, не полностью обновляется, чтобы со-
хранять определенную преемственность и независимость.

Будучи формально подчиненным конгрессу, независи-
мое ведомство не исключается и из-под контроля прези-
дента, главным образом через Административно-бюджет-
ное управление Исполнительного управления президента,
когда речь идет об их бюджетно-финансовых запросах.

Большое число таких ведомств возникло в период "но-
вого курса", когда они создавались без достаточного согла-
сования и четкой системы на основе потока законодатель-
ных актов, определяющих их состав, компетенцию, сферы
деятельности и пр.

В соответствии с родом своей деятельности независи-
мые ведомства (к настоящему времени их создано около
100) делятся на политические, экономические и социаль-
ные. К первым относятся такие важные политические обра-
зования, как Комиссия по гражданским правам и Федераль-
ная комиссия по выборам, ко вторым - Федеральная ре-
зервная система, Комиссия по ценным бумагам и биржевым
операциям, Федеральная корпорация страхования вкладов,.
Экспортно-импортный банк и др., к третьим - Националь-

251

ный совет по трудовым отношениям, Комиссия по обеспе-
чению равных возможностей для трудоустройства и пр.

Сходными с независимыми агентствами по своему пра-
вовому статусу административными образованиями явля-
ются правительственные корпорации, действующие в хо-
зяйственном обороте как частные корпорации, но находя-
щиеся под непосредственным контролем правительства, так
как собственность этих корпораций является государст-
венной. Правительственные корпорации связаны с выпол-
нением тех или иных правительственных задач, как, на-
пример, Корпорация по гарантированию пенсионного обес-
печения.

Важнейшим звеном системы органов исполнительной

власти является Исполнительное управление президента

(ИУП). Не предусмотренное конституцией, ИУП создава-
лось исполнительным приказом Ф. Рузвельта сначала с не-
большим количеством сотрудников в качестве информаци-
онно-координирующего органа президентской власти, в це-
лях усиления взаимодействия между отдельными звеньями
разбухшего в 30-х гг. административного аппарата. Оно со-
стояло тогда из аппарата Белого дома, Бюджетного бюро
(входившего ранее в структуру Министерства финансов),
Совета по планированию национальных ресурсов и двух
управлений - по кадровой политике и по правительствен-
ным отчетам. В случае возникновения чрезвычайной обста-
новки предусматривалось создание Управления по чрез-
вычайным ситуациям (УЧС).

Неизменной составной частью ИУП с момента его соз-
дания остается аппарат Белого дома, насчитывающий в на-
стоящее время около 90 человек, находящихся на штатных
должностях, среди которых главные посты занимают Глав-
ный советник, пресс-секретарь и секретарь по связям с
общественностью. Этот аппарат отвечает за связь прези-
дента с конгрессом, главами министерств и ведомств, со сред-
ствами массовой информации и пр.

Направленное воздействие на средства массовой инфор-
мации с целью "надлежащего освещения внешней и внут-
ренней политики США" является одной из задач аппарата
Белого дома. В начале 1985 г. в рамках ИУП была создана
специальная информационная служба новостей Белого дома,
состоящая только из правительственных чиновников, кото-
рая является часто единственным источником информации

у

252

о политике Вашингтона. Белый дом осуществляет общее
руководство и гигантской машиной внешнеполитической
пропаганды, основным звеном которой является информа-
ционное агентство США (ЮСИН).

Вместе с расширением президентских полномочий в
связи с усложнением задач, стоящих перед администраци-
ей, увеличивалась роль и значение ИУП в деле не только
координации деятельности административного аппарата, но
и выработки национальной политики, в принятии важней-
ших политических решений, что, в свою очередь, привело к
его структурной перестройке, к росту численности аппара-
та и размеров ассигнований на его содержание.

Важные изменения в структуре и функциях ИУП про-
изошли в годы второй мировой войны. Наряду с увеличени-
ем численности аппарата Белого дома, Совета по планирова-
нию национальных ресурсов и Бюджетного управления, вме-
сто двух старых управлений: по кадровой политике и прави-
тельственным отчетам, были созданы на постоянной основе
Управление по чрезвычайным ситуациям (УЧС) и Управ-
ление экономических стабилизации (УЭС). На эти два управ-
ления, призванных не только вырабатывать, но и реализо-
вывать президентские, внутриполитические и внешнеполи-
тические программы, и переместился в это время центр тя-
жести с бюджетно-административных подразделений ИУП.

В рамках УЧС особое место стал занимать отдел воен-
ной помощи союзникам США, преобразованный в 1941 г. в
Управление по ленд-лизу, а в 1943 г. - в Управление по
внешней экономике, во главе с помощником президента,
выполнявшим роль главного координатора различных ве-
домств по оказанию военной помощи союзникам США, по
восстановительным работам и пр. В УЭС, сыгравшем ре-
шающую роль в деле организации военного производства,
стекалась вся информация о выпускаемой военной продук-
ции, о запасах сырьевых ресурсов, о потерях вооруженных
сил США и всех воюющих стран, о закупках вооружения.
Особое стратегическое значение сотрудничества США со
странами Латинской Америки привело к созданию в рам-
ках УЧС в 1941 г. специального отдела межамериканских
дел, занятого выработкой военно-экономической и идеоло-
гической политики, проводимой в этом регионе.

После войны ИУП стал не только играть определяю-
щую роль в принятии важнейших политических решений,

253

но и выполнять роль своеобразного высшего арбитра в сфе-
ре исполнительной власти.

Перемещение центра тяжести в принятии политиче-
ских решений и программ из министерств в ИУП не было
гладким и не могло быть таковым при действии механизма
"сдержек и противовесов", обеспечивающих определенный
баланс, равновесие политических сил. Как и в случае с без-
успешной попыткой Ф. Рузвельта реформировать Верхов-
ный суд, ему не удалось в годы войны по примеру Велико-
британии создать некий президентский "военный кабинет",
в который должны были войти военные министры, предста-
вители Комитета начальников штатов и др.

Безуспешной в это время оказалась из-за сопротивле-
ния военных и ФБР и попытка Ф. Рузвельта централизо-
вать в рамках ИУП всю разведывательную деятельность.
Но соответствующая подготовительная работа в этом на-
правлении была проведена. Так как Комитет начальников
штабов, которому было передано в годы войны руководство
всеми операциями органов политической и военной развед-
ки, не справлялся со своими задачами, в рамках Бюджетно-
го управления было создано Управление координации ин-
формации (УКИ), а в составе УЧС сформировано управле-
ние военной информации.

Важные изменения в структуре и функциях ИУП про-
изошли в годы второй мировой войны. Наряду с увеличени-
ем численности аппарата Белого дома, Совета по планирова-
нию национальных ресурсов и Бюджетного управления, вме-
сто двух старых управлений: по кадровой политике и прави-
тельственным отчетам, были созданы на постоянной основе
Управление по чрезвычайным ситуациям (УЧС) и Управ-
ление экономических стабилизации (УЭС). На эти два управ-
ления, призванных не только вырабатывать, но и реализо-
вывать президентские, внутриполитические и внешнеполи-
тические программы, и переместился в это время центр тя-
жести с бюджетно-административных подразделений ИУП.

В рамках УЧС особое место стал занимать отдел воен-
ной помощи союзникам США, преобразованный в 1941 г. в
Управление по ленд-лизу, а в 1943 г. - в Управление по
внешней экономике, во главе с помощником президента,
выполнявшим роль главного координатора различных ве-
домств по оказанию военной помощи союзникам США, по
восстановительным работам и пр. В УЭС, сыгравшем ре-
шающую роль в деле организации военного производства,
стекалась вся информация о выпускаемой военной продук-
ции, о запасах сырьевых ресурсов, о потерях вооруженных
сил США и всех воюющих стран, о закупках вооружения.
Особое стратегическое значение сотрудничества США со
странами Латинской Америки привело к созданию в рам-
ках УЧС в 1941 г. специального отдела межамериканских
дел, занятого выработкой военно-экономической и идеоло-
гической политики, проводимой в этом регионе.

После войны ИУП стал не только играть определяю-
щую роль в принятии важнейших политических решений,

253

но и выполнять роль своеобразного высшего арбитра в сфе-
ре исполнительной власти.

Перемещение центра тяжести в принятии политиче-
ских решений и программ из министерств в ИУП не было
гладким и не могло быть таковым при действии механизма
"сдержек и противовесов", обеспечивающих определенный
баланс, равновесие политических сил. Как и в случае с без-
успешной попыткой Ф. Рузвельта реформировать Верхов-
ный суд, ему не удалось в годы войны по примеру Велико-
британии создать некий президентский "военный кабинет",
в который должны были войти военные министры, предста-
вители Комитета начальников штатов и др.

Безуспешной в это время оказалась из-за сопротивле-
ния военных и ФБР и попытка Ф. Рузвельта централизо-
вать в рамках ИУП всю разведывательную деятельность.
Но соответствующая подготовительная работа в этом на-
правлении была проведена. Так как Комитет начальников
штабов, которому было передано в годы войны руководство
всеми операциями органов политической и военной развед-
ки, не справлялся со своими задачами, в рамках Бюджетно-
го управления было создано Управление координации ин-
формации (УКИ), а в составе УЧС сформировано управле-
ние военной информации.

Только в условиях начавшейся "холодной войны" в 1947 г.
был принят Закон о национальной безопасности, на основа-
нии которого было создано мощное подразделение в рамках
ИУП - Национальный совет безопасности (НСБ) с подчи-
ненным ему органом - Центральным разведывательным
управлением (ЦРУ), возглавляемым директором, назначаемым
президентом "по совету и согласию Сената" из числа дейст-
вующих офицеров вооруженных сил или гражданских лиц.

ЦРУ, как указывается в Законе, не подлежало "воен-
ному или какому-либо иному надзору, контролю или ка-
ким-либо иным ограничениям" со стороны военных депар-
таментов. В его обязанность входило "давать советы" НСБ
по вопросам, касающимся разведывательной деятельности,
"составлять рекомендации" президенту по вопросам "коор-
динации разведывательной деятельности департаментов и
ведомств правительства" и пр.

При этом прямо постановлялось, что на директора ЦРУ
возлагается ответственность за "защиту источников инфор-
мации и методов ее получения от неправомерного (не-

254

уполномоченного) рассекречивания (оглашения)", что дела-
ло его фактически бесконтрольным.

Наряду с созданием Национального совета безопасно-
сти другим важным дополнением ИУП после второй миро-
вой войны стало создание в 1946 г. вышеупомянутого Сове-
та экономических консультантов и в 1963 г. Управления
представителей США на торговых переговорах, ознамено-
вавшего значительное расширение полномочий президента
и в сфере внешнеэкономической деятельности.

Определенный крен в аппарате ИУП, связанный с воз-
никновением НСБ и закреплением за ним только сферы
внешней политики, прямое запрещение ЦРУ: "наблюдать
за исполнением законов внутренней безопасности", ограж-
дающее компетенцию ФБР, был устранен созданием в 1970 г.
в рамках ИУП Совета по вопросам внутренней политики,
состоящего из известных аналитиков, призванных выраба-
тывать "советы президенту" по внутриполитическим про-
блемам.

Многие рекомендации этого Совета, так же как и реко-
мендации Совета экономических консультантов, воплоща-
лись в ежегодных посланиях президента конгрессу "О по-
ложении в стране". Это подразделение ИЧП особенно часто
перестраивалось. В результате новой реорганизации ИУП
при Д. Картере в 1971 г. был создан Штаб внутренней поли-
тики. Р. Рейган преобразовал его в 1981 г. в Управление по
разработке политики (УРП).

Но при все возрастающем значении этих подразделе-
ний ИУП решающая роль в определении внутренней поли-
тики оставалась за его Административно-бюджетным
управлением (АБУ), заменившим некогда существовавшее
Бюджетное бюро. В функции АБУ, являющегося "глазами
и ушами президента", входит сбор и анализ данных для
составления и контроля за исполнением ежегодного бюд-
жета, изучение деятельности органов исполнительной вла-
сти, разработка планов их реорганизации, ревизия бюджет-
ных предложений правительственных ведомств и пр. Лю-
бое предложение ведомств по изменению действующих го-
сударственных программ в области экономики, социальной
политики, военного строительства, охраны окружающей
среды и пр., прежде чем попасть в конгресс, требует одоб-
рения АБУ, который играет роль законодательного фильт-
ра президента. При принятии важнейших политических

255

решений президент опирается прежде всего на свой лич-1
ный штаб советников - специалистов кабинета и АБУ.
Признанием особой важности АБУ стало ныне назначение'
его директора президентом с согласия Сената.

Чрезмерное разрастание бюрократического аппарата,
превратившегося в самодовлеющую силу, вызывает все уси-'
ливающееся недовольство и критику американцев, к кото-
рой не может не прислушиваться политическое руково-
дство страны. Бюрократов осуждают за волокиту, дубли- \
рование функций, расточительство, конфликтность. В 1978 г.
была проведена реорганизация государственной службы с
целью ее большего приспособления и восприимчивости к
правительственному политическому курсу путем совершен-
ствования системы вознаграждения чиновников, повыше-
ния их квалификации, укрепления дисциплины. На осно-
вании Закона 1978 г. при некоторых министерствах и ве-
домствах были учреждены должности генеральных инспек-
торов, рассматривающих жалобы на злоупотребления чи-
новников и пр.

Все громче стали раздаваться в правительственных
кругах и требования дерегуляции общественной жизни.
Кандидаты в президенты в качестве козыря стали исполь-
зовать в предвыборных кампаниях обещания покончить с
колоссальными расходами на госаппарат, сократить как его
численность, так и количество издаваемых им предписа-
ний. Особенно активно эти требования стали выдвигаться
во второй половине 70-80-х гг. Д. Форд (1974-1977 гг.) сфор-
мировал в Белом доме группу высокопоставленных специа-
листов для составления обзора регулирующих предписа-
ний ряда федеральных ведомств, по итогам работы которой
был принят ряд законов о дерегуляции в воздушном, же-
лезнодорожном и автодорожном сообщении.

Непрекращающийся рост расходов на содержание ре-
гулирующих ведомств заставил Д. Картера выступить с
программой "планирования дальнейших процессов регули-
рования", ослабления требований при регулировании бан-
ков, малого бизнеса и пр. Ему удалось принять в 1977 г.
Закон о дерегуляции грузовых автоперевозок и освободить
в 1980 г. предприятия малого бизнеса от обязанности реги-
страции своих ценных бумаг. Но смелое обещание сокра-
тить 1900 федеральных ведомств до 200 не было осуществ-
лено в четырехлетний срок его правления.

256

Особенно активен был в требованиях дерегуляции
Р. Рейган, который не переставал выступать против "не-
оправданного вмешательства" государства в сферу рыноч-
ных и социальных отношений. Не случайно он назвал свой
приход к власти в 1980 г. "концом эры Рузвельта в эконо-
мике". Проводя неоконсервативную политику "упрощен-
ного регулирования", Р. Рейган сократил число регули-
рующих ведомств (не затронув при этом самые крупные),
расширил права Административно-бюджетного управле-
ния ИУП, требуя его обязательного анализа на предмет
выявления "стоимости и выгод" всех ведомственных нор-
мативных предписаний. С целью освобождения от излиш-
него бремени регулирующих нормативов банков и малого
бизнеса в 1987 г. были приняты Законы "О равных усло-
виях конкуренции в банковской сфере" и "О реформе
оздоровления и укрепления финансовых институтов".
Стимулируя развитие рыночных отношений, Р. Рейган
провел беспрецедентную по своим масштабам налоговую
реформу, сократив наивысшую ставку налогов на физиче-
ских лиц с 70% в 1981 г. до 28-33% в 1988 г. При этом 4,5
млн. семей с самыми низкими доходами вообще были осво-
бождены от налогов.

Реформа привела к спаду инфляции, росту доходов
малоимущих слоев населения. Но вместе с тем были уреза-
ны 20 социальных программ, способствующих, по утвержде-
нию Р. Рейгана, "паразитизму и иждивенчеству граждан",
что незамедлительно сказалось на обострении проблем жи-
лья, страхования по безработице на федеральном уровне,
государственного медицинского страхования (при сущест-
вующей многочисленной армии американцев, вообще не за-
страхованных на случай болезни). Последующие политиче-
ские перемены после продолжавшегося более десяти лет
периода дерегуляции были прямо связаны с усилившимся в
США движением в поддержку социальных программ, тре-
бованиями более активной роли государства в сфере эконо-
мики в связи со снижением конкурентоспособности страны
в мировой торговле, необходимостью охраны окружающей
среды и пр. Поиски баланса, меры регуляции и дерегуля-
ции экономики и социальных отношений, с которыми прямо
связана проблема общей численности бюрократического
аппарата, его удешевления, остаются актуальной задачей
страны.


Головна сторінка  |  Література  |  Періодичні видання  |  Побажання
Розміщення реклами |  Про бібліотеку


Счетчики


Copyright (c) 2007
Copyright (c) 2021