Жилищное законодательство представляет совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения в жилищной сфере.
В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы жилищного законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что сфера жилищных правоотношений регулируется не только нормативными правовыми актами федерального уровня, но и законодательством субъектов РФ. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Отсутствие соответствующего федерального закона на момент принятия правового акта субъекта РФ не ограничивает его права принять собственный акт, что вытекает из природы их совместной компетенции. В то же время, как разъяснил Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 1 февраля 1996 г. N 3-П*(3), после издания федерального закона по предметам совместного ведения нормативные акты субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с ним.
Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации государственных органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации"*(4) установлено, что такие действия соответствующий субъект РФ должен осуществить в течение шести месяцев.
Определяющие начала жилищного законодательства установлены в ст. 40 Конституции Российской Федерации. Комментируемая норма определяет не только перечень законов и иных нормативных правовых актов, которые могут регулировать жилищные правоотношения, но и соподчиненность между ними. При этом в иерархии актов, образующих жилищное законодательство, следующее место после федеральных законов отводится указам Президента РФ. Эти указы могут либо конкретизировать нормы жилищного законодательства, либо регулировать отношения, по которым еще не приняты федеральные законы, и обязательны для исполнения на всей территории России.
Назначение постановлений Правительства РФ, регулирующих жилищные отношения, состоит в обеспечении реализации ЖК РФ, других федеральных законов и указов Президента РФ. Комментируемая норма (ч. 4 ст. 5) устанавливает, что они принимаются на основании и во исполнение вышеуказанных актов. Например, ч. 2 ст. 63 ЖК РФ уполномочивает Правительство РФ утвердить типовой договор социального найма жилого помещения.
Ч. 5 наделяет федеральные органы исполнительной власти правом издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения. Однако воспользоваться им они могут лишь в случаях и в пределах, предусмотренных ЖК РФ, другими федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ. Следовательно, круг вопросов, регулируемых федеральными органами исполнительной власти по жилищным отношениям, определяется только актами, указанными в комментируемой норме. Так, согласно ст. 20 ЖК РФ государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, а также за соответствием жилых помещений и коммунальных услуг установленным требованиям осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с федеральным законом и иными нормативными правовыми актами. При осуществлении такой деятельности федеральный орган исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты по указанным вопросам.
Органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты только в пределах своих полномочий, которые, в частности, определяются ст. 13 ЖК РФ. Вместе с тем перечень этих полномочий не является исчерпывающим, поскольку к их компетенции относятся также вопросы, не включенные в компетенцию органов государственной власти РФ и органов местного самоуправления.
Следует также отметить, что полномочия региональных органов государственной власти определяются только Жилищным кодексом и принятыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а не иными нормативными правовыми актами.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации государственных органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации"*(5) установил, что федеральные законы (а также договоры о разграничении полномочий и соглашения), определяющие полномочия органов государственной власти субъектов РФ, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления. Эти требования распространяются также на указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.
Полномочия органов местного самоуправления по вопросам владения, пользования, распоряжения, а также управления муниципальной собственностью и соответственно муниципальным жилищным фондом закреплены в статьях 130 и 132 Конституции Российской Федерации. Установленное в ч. 7 ст. 5 ЖК РФ право органов местного самоуправления принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные правоотношения, должно осуществляться в пределах их компетенции, установленной, в частности, в ст. 14 ЖК РФ.
В городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления в области регулирования жилищных отношений осуществляются органами государственной власти данных субъектов РФ. Таким образом, обеспечивается единство их городского хозяйства и социально-экономического комплекса, что весьма необходимо для столь крупных мегаполисов.
В ч. 8 ст. 5 установлено верховенство ЖК РФ в регулировании жилищных правоотношений. Это означает, что в случае несоответствия нормативных правовых актов, указанных в ч. 2 комментируемой статьи, положениям ЖК РФ применяются положения ЖК РФ.
В соответствии со ст. 2 Закона г. Москвы "Основы жилищной политики города Москвы" (в редакции Законов города Москвы от 12 мая 1999 г. N 23-52 и 10 июля 2002 г. N 40 с изменениями от 16 февраля 2005 г.) законодательством города Москвы, регулирующим жилищные отношения, являются Устав города Москвы и иные законы города Москвы*(6). Жилищные отношения могут также регулироваться иными правовыми актами города Москвы, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству города Москвы.
В соответствии с Уставом города Москвы*(7) иными правовыми актами города Москвы являются:
- решения Уставного суда города Москвы;
- законы города Москвы;
- постановления Московской городской Думы;
- акты Мэра Москвы;
- акты Правительства Москвы;
- акты органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы в установленных законом случаях.