Общие основы и принципы. Объектами конституционного регули¬рования экономической жизни являются такие фундаментальные ее основы, как характер экономики страны, отношения собственности, труд, экономическая деятельность, распределение, финансы и др. В со¬временных конституциях многих стран (Италии, Испании, Португа¬лии, Бразилии, Перу, КНДР, Узбекистана и др.) этому посвящены спе¬циальные разделы (главы).
Характер конституционного регулирования экономики в решаю¬щей мере зависит от того, какой ее тип закрепляется в данной конституции. Если речь идет о рыночной (либеральной) экономике демокра¬тической страны, то такое регулирование, как правило, ограничивается установлением сравнительно небольшого числа общих принципов и положений, относящихся к характеристике экономической политики государства, реализации экономических прав и свобод человека и фун¬даментальных основ экономической жизни. Здесь обычно закрепляют¬ся принципы: неприкосновенности собственности и многообразия ее различных видов (частной, государственной, муниципальной); свобо¬ды предпринимательской деятельности; невмешательства государства во многие стороны экономической жизни и т.д. Если же речь идет об огосударствленной экономике, свойственной тоталитарным странам (что особенно наглядно видно на примере конституций бывшего СССР и других «социалистических» стран), то здесь достаточно жестко за¬крепляется: безраздельное господство государственной собственности, ее примат и привилегии; командно-административные средства и ме¬тоды хозяйствования; безоговорочное подчинение экономики полити¬ке государства и т.д.
Следует также отметить, что в связи с утверждением за последние десятилетия во многих странах модели социально ориентированной рыночной экономики и вступлением бывших тоталитарных стран на путь формирования такой экономики, ряд конституционных принци¬пов регулирования экономики претерпел существенные изменения или модификации. В одних случаях, например, принцип неприкосно¬венности частной собственности истолковывается уже не в абсолют¬ном, а в относительном смысле и связывается с выполнением этой собственностью своей социальной функции, в частности, с возможнос¬тью осуществления национализации собственности и изъятия земли, находящейся в частной собственности, с проведением аграрной рефор¬мы и т.д. Усиливается тенденция к большему прогнозированию (про¬граммированию, планированию) развития экономики, поддержке оп¬ределенных ее отраслей, включения трудящихся и их профсоюзов в управление экономикой и др. В других случаях наблюдается явный отход от непризнания частной собственности и принципов рыночной экономики, установление равноправия различных форм собственности или движение к этому, более или менее значительное допущение эле¬ментов рыночного хозяйствования и отступление от сверхцентрализа¬ции тоталитарной экономики, ее жесткого планирования и т.д.
Показательно, например, что в принятых в 1993 г. поправках к Кон¬ституции Китая указывается, что «государство осуществляет социа¬листическое рыночное хозяйство». Тогда же было установлено, что государство осуществляет лишь макрорегулирование экономики (ст. 15), и были исключены из конституции положения о директивном народно-хозяйственном планировании, хотя в то же время говорилось, что «государство запрещает любым организациям или отдельным лицам нарушать экономический строй общества». Следовательно, речь идет о своеобразной гибридной экономике, сочетающей черты рыноч¬ной и нерыночной экономических систем. Аналогичное положение имеет место и во многих постсоциалистических и развивающихся стра¬нах, где считалось и до сих пор считается, что с помощью серьезного вмешательства государства в экономику возможно достаточно быстро преодолеть их отсталость.
Государственное регулирование экономики в той или иной мере присутствует во всех странах мира и поэтому о чисто, абсолютно ры¬ночной экономике, которая вообще никак не регулируется, говорить не приходится. Но, конечно, регулирование регулированию рознь Одно дело жесткое, приказное командование экономикой и обязательное, директивное ее планирование, а другое — прогнозирование и ограни¬ченное планирование экономики, принятие антимонопольного законо¬дательства и др. И в рамках последнего в одних странах оно может проявляться сильнее (например, в Японии сильнее, чем в США), а в других слабее. Формами государственного регулирования экономики являются также государственная налоговая и кредитная политика, ус¬тановление продолжительности рабочего дня, отпусков и др., создание смешанных компании и организаций с участием государственного ка¬питала и чиновников, а в ряде случаев и частичная национализация экономики.
Для понимания современного подхода к конституционным осно¬вам регулирования экономики особенно показательна Конституция Бразилии 1988 г., закрепившая принципы экономического строя, осно¬ванного на оценке труда человека и свободной инициативе. Это — на¬циональный суверенитет, частная собственность, социальная функция собственности, свободная конкуренция, защита потребителя, защита окружающей среды, сокращение регионального и социального нера¬венства, стремление к полной занятости, благоприятствование бра¬зильским предприятиям национального капитала малого значения. Соблюдение этих принципов, согласно Конституции, необходимо для обеспечения всем достойного существования согласно требованиям со¬циальной справедливости.
Собственность и ее формы. Будучи фундаментальной основой любой экономической системы, отношения собственности и в прошлом нередко были в поле зрения конституционного регулирования. Но и здесь в таком регулировании произошло немало существенных изменений. Так, в знаменитой французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. — действующей части Конституции Франции — го¬ворится о собственности вообще, без всякой ее дифференциации, по¬скольку частная собственность тогда носила всеобъемлющий характер. Ее последняя, 17-я статья гласит. «Так как собственность есть право неприкосновенное и священное, то никто не может быть лишен ее иначе, как в случае установленной законом несомненной общественной необходимости и при условии справедливого и предварительного воз¬мещения». В отличие от этого сегодня в конституциях обычно разли¬чаются разные формы собственности и либо провозглашается принцип их равноправия с теми или иными особенностями его применения (де¬мократические конституции), либо закрепляется принцип их неравно¬правия. В конституциях некоторых стран (например, Гвинеи 1990 г., Мадагаскара 1992 г., Мавритании 1992 г и др.) и сегодня не проводит¬ся указанная дифференциация форм собственности.
В большинстве современных конституций собственность подразде¬ляется на общественную (публичную, государственную) и частную. В других случаях разграничиваются частная, государственная и муници¬пальная формы (виды) собственности или частная, кооперативная и государственная. В Конституции Мексики 1917 г. к этому добавляются еще семейная и общинная собственность. Нередко выделяется также иностранная собственность. В конституциях бывших «социалистичес¬ких» стран выделялись прежде всего общественная (неэксплуататор¬ская) и частная (эксплуататорская) собственность. В первую входили: государственная собственность как высшая, приоритетная форма соб¬ственности и всенародное достояние; кооперативная (в СССР — кол¬хозно-кооперативная) собственность, т.е. групповая собственность членов трудовых объединений; собственность общественных организа¬ций (прежде всего профсоюзов), используемая для достижения не хо¬зяйственных, а иных уставных целей этих организаций. Помимо эксплуататорской частной собственности признавалась и неэксплуататор¬ская частная (личная, индивидуальная) трудовая собственность, осно¬ванная на собственном, личном труде и труде членов семьи. Общест¬венная собственность открыто провозглашалась приоритетной и поль¬зовалась особой поддержкой. По объекту виды собственности различались: а) собственность на средства производства, которая должна была находиться исключительно или преимущественно в общественной, главным образом государственной, собственности и неэксплуататор¬ской частной собственности, и б) собственность на предметы потребле¬ния и обихода, которая находилась преимущественно в руках членов общества.
В конституциях так называемых развивающихся стран социалис¬тической ориентации, помимо указанных, разграничивались такие формы собственности, как эксплуататорская собственность компра¬дорской буржуазии и собственность национальной буржуазии, которая характеризовалась как неэксплуататорская частная собственность. В конституциях развивающихся стран также говорилось об иностран¬ной собственности и о смешанной собственности при участии ино¬странного капитала. Для конституций развитых демократических стран характерно признание существования разных форм собственнос¬ти и их принципиальное равноправие.
Важные изменения в конституционном регулировании отношений собственности связаны с закреплением в конституциях социальной роли собственности в рамках современной демократической концеп¬ции гражданского общества и социального государства. Теперь уже центр тяжести переносится не на закрепление священности и непри¬косновенности частной собственности, а на реализацию ее социальной функции на основе сочетания интересов собственника с интересами всего общества и даже на известное ограничение прав собственника. Статья 14 Основного закона ФРГ, например, устанавливает: «1. Собст¬венность и право наследования гарантируются. Их содержание и пре¬делы устанавливаются законами. 2. Собственность обязывает. Пользо¬вание ею должно одновременно служить общему благу. 3. Принуди¬тельное отчуждение собственности допускается только в целях общего блага. Оно может производиться только по закону или на основании закона, регулирующего характер и размеры возмещения...». А ст. 15 далее говорит о том, что «земля и недра, естественные ресурсы и сред¬ства производства могут быть в целях обобществления переданы в общественную собственность или в другие формы общественного хо¬зяйства согласно закону, регулирующему виды и размеры возмеще¬ния».
Статья 33 Конституции Испании, также признавая право на част¬ную собственность и ее наследование, прямо устанавливает, что «соци¬альная функция этих прав ограничивает их содержание в соответствии с законами». Статья 128 дополнительно закрепляет: «1. Все богатства страны в самых различных формах, независимо от характера собствен¬ности, служат общим интересам. 2. Признается право государственной инициативы в экономической деятельности. Закон может резервиро¬вать за государственным сектором важнейшие ресурсы или услуги, особенно в случаях монополии, а также разрешать участие в управле¬нии предприятиями, когда этого требуют общие интересы». Статья 43 Конституции Ирландии, твердо признавая права частного собственни¬ка, вместе с тем указывает, что эти права «в гражданском обществе должны регулироваться в соответствии с принципами социальной справедливости» и поэтому «государство может в случае необходимос¬ти ограничить посредством закона осуществление указанных прав для согласования их осуществления с общим благом». О социальной функ¬ции частной собственности и обеспечении ее доступности для всех в связи с установлением по закону способов приобретения и пользова¬ния этой собственностью, а также ее пределов говорится и в Конститу¬ции Италии (ст. 42). Аналогичные положения содержатся и в консти¬туциях Франции, Португалии, Австрии, Бразилии, Казахстана, Литвы, Беларуси и др. стран.
На этой основе осуществляются и национализация (т.е. передача частной собственности в руки государства), и социализация (т.е. пе¬редача частной собственности в руки не государства, а других субъ¬ектов права), и приватизация (т.е. передача государственной собст¬венности в частные руки) собственности, и аграрные реформы (т.е. изъятие земли у крупных собственников и передача ее безземельным и малоземельным крестьянам), и др. Так, ст. 43 и 44 Конституции Италии указывают, что в целях общественной пользы закон может передавать государству определенные предприятия или категории предприятий, составляющие «предмет важных общественных интере¬сов», а также устанавливать предельные размеры частной собствен¬ности, содействовать преобразованию крупных землевладений и под¬держке мелкой и средней собственности. В середине 90-х гг. на долю государственной собственности в США приходилось более одной пятой, в ФРГ - одна треть, в Австрии — две пятых всей собственнос¬ти. Как национализация, так и приватизация крупных предприятий, банков и даже целых отраслей экономики неоднократно проводилась во многих странах (Великобритания, Япония, Франция, Италия, Индия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Португалия, Филиппины и др.). Важно при этом иметь в виду две важнейшие основы демократичес¬кой национализации: она должна осуществляться только на основе закона и в соответствии с законом; она предполагает справедливую и чаще всего предварительную компенсацию собственнику понесенных убытков.
В конституциях многих стран введен институт исключительной государственной собственности. Например, действующая преамбула Конституции Франции 1946 г. говорит, что всякое имущество, всякое предприятие, эксплуатация которых имеет или приобретает нацио¬нальное общественное значение или характер фактической монополии, должно стать собственностью общества. В п. 3 ст. 87 Конституции Португалии указывается, что «закон определит основные сектора экономи¬ки, в которых запрещена деятельность частных предприятий и других подобных организаций» В некоторых других конституциях об этом говорится прямо, без отсылки к закону. В большинстве конституций демократически развитых стран объекты исключительной государст¬венной собственности, конечно, далеко не столь широки, как это было, а отчасти и сегодня характерно для «социалистических» и развиваю¬щихся стран, и включают главным образом объекты естественной госу¬дарственной принадлежности (континентальный шельф, территори¬альные воды, природные ресурсы экономической зоны, прибрежные зоны, пляжи и др.). Земля лишь в некоторых бывших «социалистичес¬ких», постсоциалистических и развивающихся странах является ис¬ключительной собственностью государства.
Труд и распределение. Конституции многих стран серьезное вни¬мание уделяют также общим принципам государственной политики в области трудовой деятельности и распределения. В некоторых консти¬туциях труд прямо признается фундаментальной основой общества. Так, в Конституции Италии 1947 г. уже в первой статье Италия опре¬деляется как «демократическая республика, основывающаяся на труде». Среди основных своих принципов она признает за всеми граж¬данами право на труд и способствование созданию условий, которые делают это право реальным. Каждый гражданин в соответствии со сво¬ими возможностями и по своему выбору обязан осуществлять деятель¬ность или выполнять функции, способствующие материальному и ду¬ховному прогрессу общества (ст. 4).
Право на труд и обязанность трудиться закрепляется в конститу¬циях и многих других стран. Статья 58 Конституции Португалии гла¬сит: «Все имеют право на труд. Обязанность трудиться неотделима от права на труд..». В Конституции Финляндии отмечается, что право граждан на труд находится под особой защитой государства. В ст. 22 Конституции Греции сказано: «Труд — это право, находящееся под охраной государства, которое заботится о создании условий для обес¬печения занятости всех граждан и повышении уровня трудящегося сельского и городского населения». Нередко говорится не только о праве на труд, но и о праве на свободный выбор профессии или рода деятельности, места работы, на справедливые условия труда, о запрете принудительного труда, о праве на забастовку, на отдых и об ограниче¬нии продолжительности рабочего дня и т.д. Труд не только и не столько экономическая, но и прежде всего социальная категория. Поэтому от¬ражение в конституциях социальных аспектов трудовой деятельности будет рассмотрено в следующем параграфе данной главы.
Что касается конституционных принципов распределения, то здесь прежде всего речь идет о принципе обеспечения справедливого возна¬граждения за труд. Так, Конституция Греции закрепляет, что все тру¬дящиеся имеют право на равную оплату за равноценную выполняемую работу. При этом часто говорится о праве на такой уровень заработной платы, который необходим для поддержания социально определенного уровня жизни работника и его семьи. В ст. 36 Конституции Италии, например, сказано, что трудящийся имеет право на вознаграждение, соответствующее количеству и качеству труда и во всяком случае достаточное для обеспечения ему и его семье свободного и достойного существования. Статья 59 Конституции Португалии закрепляет, что все трудящиеся имеют право на вознаграждение, соответствующее ко¬личеству, характеру и качеству труда; при этом соблюдается принцип равной оплаты за равный труд, с тем чтобы обеспечить каждому трудя¬щемуся достойное существование. Этим целям также служит призна¬ние обязанности государства установить и индексировать единую для всей страны минимальную заработную плату, единую для всей страны продолжительность рабочего дня и т.д.
Немало внимания уделяется и выравниванию уровня доходов и уровня жизни. Статья 130 Конституции Испании, например, устанав¬ливает, что органы государственной власти заботятся о модернизации и развитии всех отраслей экономики, в частности земледелия, живот¬новодства, рыболовства и различных ремесел, в целях выравнивания уровня жизни всех испанцев.
Экономическая деятельность и финансовая политика. Как уже отмечалось, в условиях демократической рыночной экономики совре¬менное государство не берет на себя задачу и функцию управления экономической деятельностью и поэтому всесторонне не регламенти¬рует ее. В то же время оно усиливает свое регулирующее воздействие на экономику через активную экономическую политику. Это находит свое отражение и в современных конституционных основах регулиро¬вания экономической деятельности. С одной стороны, признается, обеспечивается и защищается свобода экономической деятельности, и вмешательство в нее государства ограничивается конституционным регулированием лишь самых общих его основ и принципов; а с дру¬гой — такое регулирование носит нередко весьма серьезный и глубокий характер.
Конституция Испании (ст. 38) признает свободу предпринима¬тельства в рамках рыночной экономики и указывает, что органы власти гарантируют и охраняют ее осуществление Статья 41 Конституции Италии гласит: «Частная хозяйственная инициатива свободна. Она не может осуществляться в противоречии с общественной пользой или с ущербом для безопасности, свободы, человеческого достоинства. Закон определяет программы мероприятий и контроль, с помощью которых публичная и частная экономическая деятельность может направляться и координироваться в социальных целях». В Конституции Дании (ст. 74) сказано, что любое ограничение свободного и равного доступа к предпринимательской деятельности, если только оно не служит целям общественного блага, подлежит устранению государством. Кон¬ституция Ирландии (ст. 45) устанавливает, что государство должно направлять свою политику на обеспечение того, чтобы свободной кон¬куренции не было позволено развиваться так, чтобы был нанесен общий вред в результате концентрации собственности и управления основными потребностями немногими индивидами; государство долж¬но покровительствовать и, если необходимо, поддерживать частную инициативу в промышленности и торговле; государство должно при¬лагать усилия, чтобы частное предпринимательство своими действия¬ми обеспечивало разумную эффективность производства и распреде¬ления товаров и защищало население от несправедливой эксплуа¬тации.
В части конституций специально выделяется социальная роль ко¬операции и задача ее поддержки. В ст. 61 Конституции Португалии говорится, что все имеют право на свободное создание кооперативов, при условии соблюдения принципов кооперации; они свободно разви¬вают свою деятельность и могут объединяться в союзы, федерации и конфедерации. Конституция Италии (ст. 45) признает социальную функцию кооперации, основанной на взаимопомощи и не преследую¬щей целей частной спекуляции; поддерживает развитие кооперации и поощряет ее необходимыми средствами; признает важным обеспечение путем надлежащего контроля характера и целей кооперации.
Говоря о принципах и методах государственного регулирования экономической деятельности, следует выделить ряд моментов. Консти¬туция Португалии среди основополагающих принципов социально-экономической организации страны выделяет такие, как подчинение экономической власти демократической политической власти; демократическое планирование экономики; защита кооперативной и обще¬ственной собственности на средства производства; демократическое участие трудящихся. В числе первоочередных обязанностей государст¬ва она называет: обеспечение в полной мере использования производи¬тельных сил, уделяя внимание, в частности, эффективности государст¬венного сектора; направление экономического и социального развития в сторону сбалансированного роста всех секторов и регионов и посте¬пенного стирания экономических и социальных различий между горо¬дом и селом; ликвидацию частных монополий, препятствие их созда¬нию и недопущение злоупотребления экономической властью и любых действий, направленных против общих интересов; обеспечение здоро¬вой конкуренции между предприятиями; развитие экономических от¬ношений со всеми народами при неизменной охране национальной независимости, интересов португальцев и экономики страны; ликвида¬цию латифундий и изменение регулирования минифундий; обеспече¬ние участия организаций, представляющих трудящихся, и организа¬ций, представляющих людей, занятых различными видами экономи¬ческой деятельности, в определении и осуществлении основных эконо¬мических и социальных мер и контроле за ними; охрану интересов потребителя; создание юридических и технических структур, необхо¬димых для введения демократического планирования экономики; обеспечение благоприятной для развития страны научной и техничес¬кой политики; выработку национальной энергетической политики, на¬правленной на сохранение природных ресурсов и экономического рав¬новесия и др.
Конечно, далеко не во всякой конституции демократической стра¬ны с рыночной экономикой вопросы экономической организации об¬щества и государственного регулирования ею получают столь широкое и подробное освещение. Но они достаточно серьезно представлены в конституциях Италии, Испании и ряда других стран. Так, в Конститу¬ции Испании (ст. 131) говорится, что государство может посредством издания закона планировать общую экономическую деятельность в целях удовлетворения коллективных потребностей, обеспечения рав¬номерного и гармоничного развития регионов и отраслей и стимулиро¬вания роста доходов и богатства, а также наиболее справедливого их распределения.
В конституциях многих стран особое внимание уделяется вопросам финансов и фискальной политики. Нередко (например, в конституци¬ях ФРГ, Испании, Австрии, Бельгии, Греции и др.) этим вопросам от¬водится особый раздел (глава), даже если экономическим отношениям в целом такой особый раздел не выделяется. С помощью финансовой политики, осуществляемой на основе положений конституции, госу¬дарство может достаточно эффективно влиять рыночными методами на регулирование экономики. Это — перераспределение средств госу¬дарственного бюджета, кредитная и налоговая политика и др. В консти¬туциях демократических стран обычно достаточно подробно характе¬ризуются основные принципы принятия бюджета и контроля за его исполнением, включая вопросы статуса центральных банков и счетных (контрольных) палат. Так, Конституция Испании (ст. 133—136) опре¬деляет основные правила разработки и принятия генерального бюдже¬та; изначальное право государства устанавливать налоги, осуществляе¬мое законом, право правительства в соответствии с законом выпускать государственные займы и брать кредиты; правовой статус Счетной па¬латы как высшего контрольного органа финансовой отчетности и эко¬номической деятельности государства и всего государственного сек¬тора.
Во многих конституциях подчеркивается, что налоги могут уста¬навливаться только законом. В ст. 78 Конституции Греции говорится, что «никакой налог не может налагаться и взиматься без наличия фор¬мального закона, определяющего субъект налогообложения, доход, вид собственности, расходы и финансовые операции или их категории, к которым данный налог относится». Еще более подробно и широко эти вопросы регулируются в Конституции Португалии, где в специальном разделе «Финансовая и фискальная системы» закрепляются принци¬пиальные основы финансовой и фискальной политики, главное содер¬жание бюджета, пути его разработки и принятия, место и роль цент¬рального банка и Счетной палаты.