Важнейшей сущностной чертой государства, его неотъемлемым свойством, атрибутом является государственный суверенитет. Поэто¬му конституции большинства стран мира уже в первых своих статьях так или иначе, но достаточно недвусмысленно закрепляют его, говоря о суверенности, независимости соответствующего государства, верхо¬венстве и самостоятельности его власти. Статья 5 Конституции Ирлан¬дии, к примеру, гласит, что эта страна является «суверенным, незави¬симым и демократическим государством». Статья 1 Конституции Люк¬сембурга говорит о «свободном, независимом и неделимом государст¬ве». О суверенном характере соответствующих государств идет речь в ст. 1 Конституции Португалии, ст. 1 Конституции Финляндии, в кон¬ституциях всех стран СНГ и многих других. Очень часто в них подчер¬кивается органичная связь государственного суверенитета с суверени¬тетом народа (например, в ч. 2 и 3 ст. 1 Конституции Греции; ч. 2 ст. 20 Основного закона ФРГ; ст. 1 Конституции Италии; преамбуле и ст. 3 Конституции Франции и др.).
Суверенитет государства. Государственный суверенитет (от фран¬цузского souverainete — верховная власть) — это важнейшее неотъем¬лемое свойство государства, выражающее верховенство, независи¬мость, полноту, исключительность и единство государственной власти данной страны.
Государственный суверенитет — неотъемлемое свойство государ¬ства, источником и основой которого является волеизъявление народа страны, его власть, его суверенитет. «Фундаментом государственного строя является народный суверенитет», — говорится в Конституции Греции. В Конституции Италии подчеркивается, что «суверенитет принадлежит народу», а в Основном законе ФРГ, что «вся государст¬венная власть исходит от народа». В связи с этим важно разграничить государственный суверенитет и народный суверенитет, видеть как их взаимосвязь, так и отличие. Государственный суверенитет, несомнен¬но, тесно связан с народным суверенитетом прежде всего потому, что именно государство выступает в качестве главного выразителя воли народа. С другой стороны, суверенитет народа служит важнейшей со¬циально-политической основой подлинно демократической государст¬венной власти. В этом плане государственный суверенитет базируется на суверенитете народа. Но в то же время суверенитет народа сущест¬венно отличается от суверенитета государства как по своему субъекту, носителю, так и по содержанию. Субъектом, носителем народного су¬веренитета является народ, а государственного суверенитета — госу¬дарство. Суверенитет народа проявляется не только в деятельности государственной власти и ее органов, но и в разнообразных формах общественной самодеятельности, т.е. деятельности многообразных об¬щественных организаций, трудовых коллективов и др., в функциони¬ровании институтов непосредственной, прямой демократии (выборы, референдумы и др.) и т.д.
Верховенство государственной власти означает, что она ничем не ограничена, кроме права (включая естественное право) и закона (вклю¬чая конституцию), не имеет другой стоящей над ней или рядом, на одном уровне с ней политической власти и поэтому является высшей, верховной. Вместе с тем в демократическом правовом государстве вер¬ховенство государственной власти не может и не должно означать ее абсолютную неограниченность, поскольку в таком государстве, как уже отмечалось (см. § 1 данной главы), власть не может не быть ограничена правом и подчинена ему. Абсолютной, ничем и никак вообще не ограниченной государственной власти в реальной жизни нет и быть не может, поскольку все государства существуют, действуют и развивают¬ся в системе неуклонно усиливающихся и углубляющихся взаимосвя¬зей и взаимодействий с другими государствами в условиях региональ¬ной и международной интеграции и глобализации. Отношения между ними регулируются нормами международного права, обязательными для всех стран. Кроме того, многие государства входят в состав феде¬ративных, конфедеративных и иных межгосударственных союзов, ас¬социаций и объединений.
Независимость государственной власти означает ее самостоятель¬ность и свободу от вмешательства извне и изнутри в принятии властных решений и выполнении иных функций. Суверенная государствен¬ная власть сама, без какой-либо решающей зависимости от других го¬сударств или надгосударственных объединений и организаций (внеш¬ний аспект) или внутригосударственных политических и иных сил и организаций (внутренний аспект) определяет и осуществляет свои полномочия. Конечно, и здесь в современном мире не может идти речь об абсолютной независимости, самостоятельности. Вряд ли, например, правомерно говорить о том, что государства — члены ООН абсолютно независимы от этой всемирной межгосударственной организации или что страны — члены Европейского Союза абсолютно самостоятельны и не находятся ни в какой зависимости от этого союза. Но столь же очевидно, что ни в том, ни в другом случае такая имеющаяся зависи¬мость не ставит под вопрос сохранение суверенитета государств-чле¬нов. Это означает, что само по себе некоторое ограничение и тем более самоограничение даже суверенных прав государств не означает потерю ими государственного суверенитета.
И ФРГ, и Великобритания, и Франция, и Италия, и Бельгия, и Дания, несмотря на серьезно углубляющуюся разностороннюю запад¬ноевропейскую интеграцию, и сегодня, несомненно, остаются суверен¬ными, независимыми странами. Как говорится в действующей преам¬буле Конституции Франции 1946 г., «при условии взаимности Фран¬ция согласна на ограничения суверенитета, необходимые для органи¬зации и защиты мира». Как и в конституциях других стран — членов ЕС, в Конституции Франции имеется специальный раздел, в котором регулируются конституционные основы ее отношений с ЕС, учрежден¬ного «свободным выбором государств в силу заключенных ими догово¬ров для совместной реализации некоторых своих полномочий», гово¬рится о передаче необходимых полномочий институтам ЕС и других вопросах (ст. 88-1—88-4). Аналогичные положения содержатся и в кон¬ституциях других стран — членов ЕС. С независимостью суверенных государств органично связано утверждение таких общепризнанных принципов и норм международного права, как невмешательство госу¬дарств во внутренние дела друг друга, взаимное уважение государст¬венного суверенитета, суверенного равенства государств, их террито¬риальной целостности и др.
Полнота, исключительность и единство государственной власти выделяют другие специфические грани в таком феномене, как государ¬ственный суверенитет. Речь идет о том, что, во-первых, суверенная государственная власть обладает такой властью не частично, не той или иной ее долей, а в полном объеме (хотя и может самоограничиваться в предметах своего ведения и своих полномочиях); во-вторых, такая власть исключает возможность существования наряду с ней иной рав¬нозначной государственно-организованной политической власти и только она имеет исключительное право устанавливать единый право¬порядок в стране, издавать законы, определять права и обязанности государственных органов, общественных организаций, должностных лиц и граждан и т.д.; и в-третьих, суверенная государственная власть характеризуется наличием единой системы высших государственных органов и установлением общих, единых принципов организации, функционирования и деятельности государственной власти на всех уровнях — местном, региональном и общегосударственном.
В этой связи особо следует остановиться на проблеме неделимости государственного суверенитета. Некоторые авторы, в том числе и авто¬ры учебников по конституционному праву, исходят из признания де¬лимости суверенитета и поэтому ведут речь о «разделе суверенитета», о «долях суверенитета» и т.д.* Нам представляется такая позиция не¬верной. В сущности она проистекает из того, что государственный су¬веренитет отождествляется с компетенцией, совокупностью прав, сум¬мой полномочий и предметов ведения государства, что неправомерно. Конечно, нельзя не видеть взаимосвязи между этими разными характеристиками состояния государственной власти, точно так же, как не¬возможно отрицать взаимообусловленность качественных и количест¬венных параметров какого-либо явления или процесса. Но это, как известно, не дает оснований для их отождествления, отказа от их раз¬граничения.

* См.: Арановский К.В. Указ. соч. С. 195-199.

Суверенитет — это не количественная, а качественная характерис¬тика государственной власти, ее неотъемлемое и неделимое свойство, которое по самой своей природе либо есть, либо его нет. И потому нельзя быть суверенным на треть, наполовину или на три четверти. Другое дело компетенция, права и обязанности, полномочия и предме¬ты ведения, которые делимы, могут быть больше или меньше в своей совокупности, сумме, увеличиваться или уменьшаться. Но точно так же, как не всякое количественное изменение ведет к смене качества, так и не всякое, а лишь связанное с нарушением меры ограничение прав, в том числе и суверенных, ведет к потере суверенитета. В связи с этим, когда, например, рассматривается проблема суверенитета в федератив¬ном государстве, то речь должна идти не о «разделе суверенитета» между федерацией и ее субъектами, не об их полусуверенности и не о «долях суверенитета» у каждого из них (если субъекты федерации суверенны), а о сосуществовании двух сопряженных, взаимосвязанных и взаимообусловленных разноуровневых суверенитетов, каждый из ко¬торых не может успешно реализовываться обособленно, в отрыве от другого. Сопряженный, взаимосвязанный суверенитет — это не частич¬ный, разделенный суверенитет, а суверенитет, своеобразие действия и проявления которого определяется условиями одновременного сосу¬ществования и совмещения двух разных суверенитетов. Концепция сопряженных суверенитетов в федеративном государстве ничего обще¬го не имеет ни с концепцией делимости государственного суверенитета, ни с концепцией его абсолютности.
Конечно, вряд ли надо ломать словесные копья, если в определен¬ных случаях и в соответствующем контексте иногда используются по¬нятия «ограничение суверенитета» или «ограниченного суверенитета», как это имеет место, например, в приведенном выше положении преам¬булы Конституции Франции. Важно, что и здесь, и в конституциях других стран — членов ЕС имеется в виду именно свободная и добро¬вольная передача части прав и полномочий государств Европейскому Союзу и его надгосударственньш органам. Так, в ч. 2 ст. 9 Конституции Австрии говорится о том, что «отдельные суверенные права Федерации могут быть переданы межгосударственным учреждениям и их орга¬нам». Об «ограничении своих суверенных прав» и передаче их межго¬сударственным учреждениям говорится и в Основном законе ФРГ (ст. 24). В Конституции Греции (ч. 3 ст. 28) отмечается возможность свободно, путем принятия закона абсолютным большинством общего числа депутатов парламента пойти «на ограничения в области осущест¬вления национального суверенитета, если это диктуется важными на¬циональными интересами, не затрагивает права человека и основ демо¬кратического строя и проводится на основе принципов равенства и с соблюдением условий взаимности». Следовательно, суверенитет госу¬дарства вполне совместим с самоограничением им своих даже суверен¬ных нрав и их передачей межгосударственным или надгосударственным органам и организациям.
Однако мы осторожно относимся к таким категоричным утвержде¬ниям (в том числе и в учебной литературе), согласно которым «на одной и той же территории не может быть двух или более суверенных государств»* и что «государство, являющееся частью другого государ¬ства, не может представлять собой суверенное государство».** Здесь имеет место другая крайность, противоположная концепции делимос¬ти государственного суверенитета, ибо положение о его неделимости доводится до признания абсолютной несовместимости разных сувере¬нитетов друг с другом на одной и той же территории. По сути дела, в основе такой позиции лежит устаревшая концепция абсолютности го¬сударственного суверенитета, исходящая из его несовместимости с любым ограничением власти государства. Но такой суверенитет, как уже отмечалось, возможен лишь в теории, а не в реальности. При ана¬лизе же жизненной практики, естественно, возникает вопрос: как быть, если на территории одного государства (например, федерации) распо¬ложено другое государство (например, суверенный субъект федера¬ции). Приведенная выше жесткая формула выдвигает ложную дилем¬му: либо признать несуверенной федерацию, либо считать невозмож¬ным ни при каких условиях признать суверенными ее субъекты. Ни то и ни другое не отвечает реалиям жизни.

* Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 63; Конституционное право / Под ред. А.Е. Козлова. С. 53.
** Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 124.

Правильным же представляется следующее решение: в федератив¬ном государстве, субъектами которого являются суверенные единицы, на одной и той же территории такого субъекта одновременно действует и реализуется как суверенитет федерации, так и суверенитет ее соот¬ветствующего субъекта, не исключая друг друга, а сопрягаясь, согласовываясь, совмещаясь друг с другом, дополняя друг друга. Это находит свое наглядное проявление в разграничении предметов ведения и пол¬номочий. Почему, спрашивается, государства — субъекты федерации не могут быть признаны суверенными, если в пределах своих предме¬тов ведения и полномочий они сохраняют всю полноту государствен¬ной власти на своей территории. Концепция сочетания, совмещения, сосуществования, сопряжения, взаимодействия, взаимодополнения указанных суверенитетов в федеративном государстве не сталкивает друг с другом федерацию и ее субъекты, не правополагает их, а исходит из возможности, необходимости и целесообразности сочетания их пра¬вомочий, интересов и целей. Концепция же непризнания возможности сочетания, сопряжения, совмещения двух суверенитетов на одной и той же территории неизбежно ведет, особенно в многонациональной стране, к неправомерному ограничению нрава народов на свободный выбор государственных форм своего существования в рамках данной страны, к отрицанию суверенности (в рамках федерации) республик — субъектов федерации, к усилению унитаристских тенденций и т.д., что способно лишь усилить националистические и сепаратистские тен¬денции.
Единство государственной власти и разделение ее ветвей. Уже из сказанного выше о государственном суверенитете непосредственно вы¬текает вывод, что государственная власть в своей основе едина. Ее единство определяется прежде всего тем, что в демократическом обществе и государстве единым и единственным источником такой власти является народ, а сама эта власть как форма народовластия представ¬ляет собой ее способность организовать и регулировать общественную жизнь в соответствии с волей и интересами суверенного народа. Как отмечалось выше, единство государственной власти находит свое вы¬ражение непосредственно в единстве системы высших государствен¬ных органов и общих принципов построения и деятельности их на всех уровнях. Иными словами, единство государственной власти неразрыв¬но связано с единством и нераздельностью государственного суверени¬тета, исключающему по самому своему существу наличие в одном и том же государстве разных по своей природе, характеру и направленности деятельности самостоятельных властей. Встречающиеся в истории редкие и обычно кратковременные периоды двоевластия в той или иной стране отражают, по сути дела, сосуществование, взаимодействие и/или противоборство различных по своей сущности не государствен¬ных, а политических властей, из которых лишь одна может принимать форму государственной власти.
Но единая сущность государственной власти не только не исклю¬чает, но и предполагает в демократическом обществе многообразие форм ее выражения. В сущности, когда говорят о разделении властей, имеют в виду не раздробление, разъединение самой государственной власти, а разделение, разграничение полномочий различных государ¬ственных органов в рамках обеспечения конституционного единства государственной власти. Совершенно ясно, что при таком понимании принцип разделения властей не противостоит абсолютно принципу единства государственной власти и не исключает его. В условиях бы¬лого господства абсолютизма, в том числе и абсолютистского самодер¬жавия в России, речь, понятно, не могла идти о каком-либо разделении власти на различные ее ветви, уравновешивающие друг друга и тем самым об ограничении всевластия монарха. Такое разграничение ока¬залось неприемлемым и для системы советской власти, поскольку в ней объявлялась принадлежность всей власти в руках единых и единствен¬ных органов государственной власти — номинально полновластных Советов. В демократических же странах в основу организации, функ¬ционирования и деятельности государственной власти был положен еще два столетия назад принцип разделения государственной власти на различные ее ветви (направления) — законодательную, исполнитель¬ную и судебную.
Теория разделения властей, как уже отмечалось (§ 3 гл. 1), получи¬ла впервые глубокую и широкую разработку у английского мыслителя Дж. Локка и особенно у французского исследователя Ш. Монтескье в тесной связи с антиабсолютистскими революциями XVII—XVIII вв. в этих странах как составная часть их учения о демократическом госу¬дарстве. Она была направлена против концентрации всей власти в руках абсолютного монарха, злоупотреблений этим и призвана гаран¬тировать народовластие путем обеспечения равновесия и взаимодейст¬вия указанных трех ветвей государственной власти. Этот принцип был положен в основу первых конституций (США 1787 г. и Франции 1793 г.). В Конституции США, например, говорилось, что полномочия законодательной власти принадлежат парламенту — Конгрессу США (ст. 1); полномочия исполнительной власти — Президенту США (ст. 2); а полномочия судебной власти — Верховным судам США и нижестоящим судам (ст. 3). Французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г. провозгласила, что общество, в котором не прове¬дено разделение власти, не имеет Конституции (ст. 16). С тех пор этот принцип все шире и полнее утверждался в демократических странах мира, превратившись в XX в. в общепризнанную норму демократии.
Было время, когда единство государственной власти абсолютно противопоставлялось разделению ее на различные ветви. Считалось, что такое единство в принципе несовместимо с многообразием форм и направлений выражений этой власти. Но по мере утверждения, услож¬нения и совершенствования демократических политических, в том числе и государственных, систем все более крепло и укоренялось пони¬мание того, что эти противоположности (единство и разделение) доста¬точно относительны и вполне совместимы; что единство социальной природы государственной власти, общность принципиальных основ организации, целей и направленности деятельности ее органов не исключают многообразия форм проявления этой власти; что оптималь¬ным для обеспечения принципов демократии и гуманизма является единство государственной власти в ее многообразии.
Демократическое единство государственной власти требует ее раз¬деления на различные ветви, а демократическое разделение этой власти на законодательную, исполнительную и судебную должно опираться на единство их источника и общего направления их деятельности. Единство государственной власти уберегает общество от принципи¬альной рассогласованности действий различных ее ветвей, от их удале¬ния друг от друга и тем более противопостановления друг другу, от крайних форм напряженности и противоборства в отношениях между ними, от развала власти и наступления анархии. Разделение ветвей государственной власти позволяет предотвращать узурпацию, при¬своение всей полноты власти, ее чрезмерную концентрацию в руках одного лица, одного государственного органа или одной ветви власти, ограничивать возможности каждой из ветвей власти и уравновешивать ее с другими, создавать тем самым серьезные преграды на пути разви¬тия антидемократических тенденций авторитаризма и тоталитаризма. В конечном же счете и то, и другое направлены на гарантирование свободы, господства права и демократии.
Подлинный демократизм современного общества и государства не¬совместим с отказом от признания как единства государственной влас¬ти, так и ее разделения на различные ветви. Как отмечается в Консти¬туции Казахстана (ч. 3 ст. 4), государственная власть в республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответст¬вии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную и взаимодействия их между собой с использованием систе¬мы сдержек и противовесов.
Принцип разделения ветвей государственной власти четко закреп¬ляется в конституциях многих стран, помимо тех, о которых уже гово¬рилось выше. Вместе с тем этот принцип по-разному реализуется в различных странах в зависимости прежде всего от существующих в них форм правления, о которых речь пойдет ниже (см. гл. 6). В Конститу¬ции Польши (ст. 10), например, указывается, что ее устройство «осно¬вывается на разделении и равновесии законодательной власти, испол¬нительной власти и судебной власти»; законодательную власть осу¬ществляют Сейм и Сенат, исполнительную — Президент и Совет Ми¬нистров, а судебную — судьи и трибуналы. Статья 26 выражает указан¬ный принцип в следующей форме: законодательные функции осущест¬вляются Парламентом и Президентом; исполнительные — Президен¬том и Правительством; судебные — судами. Конституция Дании (ст. 3) устанавливает, что законодательная власть осуществляется совместно Королем и Фолькетингом (парламентом); исполнительная — Королем; судебная — органами правосудия. Конституция Португалии (ст. 114) говорит о «разделении власти и взаимозависимости органов государст¬венной власти». По Конституции Финляндии (§ 2 Конституционного закона «Форма правления») законодательная власть осуществляется парламентом (Эдускунтой) вместе с Президентом; высшая исполни¬тельная власть — Президентом, при котором образуется Государствен¬ный совет (правительство), а правосудие — независимыми судами. В Конституции Мексики содержится такая категоричная установка: «Никогда не могут быть объединены две или три власти в руках одного лица или одной корпорации, а законодательная власть не может предо¬ставляться одному лицу... кроме установленных Конституцией случа¬ев». Особое внимание принципу разделения ветвей власти уделяется в конституциях постсоветских стран, переживших долгий период его грубого отрицания тоталитарными режимами прошлого (см. ст. 6 кон¬ституций Украины, Белоруссии, Молдовы, ст. 11 Конституции Узбе¬кистана, ст. 5 Конституции Туркменистана и др.).
Профессор М.В. Баглай следующим образом характеризует кон¬кретное содержание принципа разделения властей: а) законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законода¬тельным (представительным) органом; б) исполнительная власть должна заниматься в основном исполнением законов и только ограни¬ченным нормотворчеством, быть подотчетной главе государства и лишь в некотором отношении парламенту; в) между законодательным и исполнительным органами должен быть обеспечен баланс полномо¬чий, исключающий перенесение центра властных решений, а тем более всей полноты власти на одного из них; г) судебные органы независимы и в пределах своей компетенции действуют самостоятельно; д) ни одна из трех ветвей власти не должна вмешиваться в прерогативы другой, а тем более сливаться с ней; е) споры о компетенции должны решаться только конституционным путем и через правовую процедуру, т.е. Конституционным Судом; ж) конституционная система должна предус¬матривать правовые способы сдерживания каждой ветви власти двумя другими, т.е. содержать взаимные противовесы для всех ветвей власти.*

* См.: Баглай M.B. Указ. соч. С. 132.

Хотелось бы особо подчеркнуть, что принцип разделения властей не может и не должен сводиться к простому разведению, разъедине¬нию, обособлению и независимости различных ветвей власти. Он включает в себе и их определенное соотношение, взаимосвязь и взаи¬модействие, основанные на взаимном ограничении, сдерживании и равновесии. Именно поэтому такое большое значение в осуществлении данного принципа придается скоординированности действий различ¬ных ветвей власти, их балансу и использованию системы сдержек и противовесов. Все это позволяет при последовательном и реальном демократическом осуществлении этого принципа избегать глубоких, широких, острых и частых конституционных кризисов власти, хотя, конечно, не может и не должно уберечь ее от обычного и естественного рутинного противоборства прежде всего представительной и исполни¬тельной властей.
Конкретные пути и механизмы реализации принципа разделения властей будут рассмотрены в последующих главах, посвященных раз¬личным конституционным формам государств и системам организа¬ции, функционирования и деятельности государственных органов. Не¬обходимо лишь заметить, что разделение властей обычно рассматривается лишь в горизонтальном плане, т.е. как разделение полномочий различных (законодательных, исполнительных и судебных) государст¬венных органов одного и того же уровня. Но такое разделение можно наблюдать и в вертикальном плане, когда речь идет о разграничении полномочий между государственными органами различного уровня. Вертикальное разделение власти имеет особое значение для федера¬тивных государств, поскольку одним из стержневых вопросов их жиз¬недеятельности всегда является проблема соотношения и взаимодей¬ствия федеральной власти и власти субъектов федерации, которая по¬дробно будет рассмотрена в гл. 8.