По форме своего правления Российская Федерации является пре¬зидентской республикой, хотя и включающей определенные черты, свойственные парламентарным республикам. Республиканский харак¬тер этой формы российской государственности прямо закреплен уже в ст. 1 Конституции РФ, где говориться, в частности, о «республиканской форме правления». Это общее положение конкретизируется и развива¬ется в других статьях, содержащихся прежде всего в главах, посвящен¬ных статусам Президента, Федерального Собрания и Правительства РФ (ст. 3, 11, 80, 81, 83, 84, 86, 87, 90, 94, 96, 102, 103, 105, 107-117 и др.). Из их содержания совершенно ясно вытекает, что в РФ учреждена президентская форма республиканского правления.
Президентская или полупрезидентская республика? Тот факт, что РФ, как и ряду других президентских республик, присущи отдель¬ные черты парламентаризма, по-разному оценивается в нашей литера¬туре.* Некоторые авторы приходят в связи с этим к общему выводу, что нынешняя российская форма правления — «полупрезидентская рес¬публика французского типа, естественно, с определенными особеннос¬тями».** Аналогия с Францией, конечно, во многом оправдана, но в общем и целом данная позиция не учитывает прежде всего то, что в РФ президентская власть значительно сильнее, а парламентская значи¬тельно слабее, чем во Франции. Исходя из того, что само по себе нали¬чие некоторых элементов парламентаризма в президентской республи¬ке не превращает ее в смешанную, полупрезидентскую (о чем уже го¬ворилось в предшествующем параграфе данной главы), по нашему мне¬нию, правильнее характеризовать РФ как президентскую республику с весьма ограниченными парламентаристскими началами. Если же встать на иную позицию и считать, что само наличие парламента даже с весьма слабыми полномочиями делает республику полупрезидентской, то тогда почти все президентские республики придется рассмат¬ривать как полупрезидентские. Показательно, что и сам автор в другом случае при анализе порядка формирования правительства РФ называ¬ет ее «президентской республикой».***

* Даже в одном и том же авторитетном издании «Конституция Российской Феде¬рации. Научно-практический комментарий» (М., 1997. С. 469 и 486) – наша страна одно¬временно характеризуется как полупрезидентская, так и президентская республика.
** Баглаи М.В. Указ. соч. С. 123.
*** Баглай М.В. Указ. соч. С. 567.

Весьма противоречивая позиция выражена по данному вопросу в учебнике Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина. Сперва РФ справедливо от¬носится авторами к числу стран, сочетающих черты парламентарной и президентской республик; затем не менее справедливо признается, что «с момента своего становления в качестве конституционного государ¬ства Российская Федерация постоянно двигалась в строну усиления в ней черт президентской республики» и что она стала «в конечном счете по своему характеру президентской республикой», хотя и сохраняю¬щей «некоторые внешние признаки парламентского государства»; а в итоге утверждается, что РФ в настоящее время имеет «президентско-парламентскую», «полупрезидентскую» республиканскую форму правления.* При этом ссылки делаются на то, что, с одной стороны, Президент избирается всеобщим голосованием, располагает собствен¬ными прерогативами, позволяющими ему действовать независимо от Правительства, а с другой — наряду с Президентом действует Прави¬тельство во главе с Председателем, в определенной мере ответственное перед парламентом.

* Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 128.

Слабость такой позиции заключается не только в ее явной проти¬воречивости (поскольку одновременно признается то, что РФ превра¬тилась в президентскую республику, и то, что она является полупрези¬дентской), но и в том, что в ней игнорируется реальное и достаточно очевидное превосходство власти Президента над властью правительст¬ва и парламента. Акцентируя внимание на сочетании в РФ черт как той, так и другой разновидности республиканской формы правления, ука¬занные авторы не учитывают, на наш взгляд, что в рамках такого соче¬тания ни о каком даже примерном, относительном балансе ветвей влас¬ти — власти президента и власти парламента — речи быть не может, ибо на одной чаше весов находится, по выражению самих авторов, «сильная президентская власть», а на другой — «некоторые внешние признаки парламентского государства». Но разве не очевидно, что при определе¬нии формы правления РФ решающее значение имеет не сам по себе факт, что государственную власть в ней осуществляют и Президент, и Федеральное Собрание, и Правительство РФ, а соотношение между этими высшими государственными органами и в первую очередь то, перед кем в определяющей мере несет ответственность правительство — перед Президентом или перед парламентом. Не случайно поэтому в литературе справедливо отмечается, что в РФ, как и в большинстве стран СНГ, «Президент фактически стоит над парламентом, осущест¬вляя как глава государства высшую государственную власть и олице¬творяя ее единство».*

* Михалева Н.А. Указ. соч. С. 255.

Нельзя признать последовательной и убедительной в данном во¬просе и позицию В.Е. Чиркина, характеризующего в целом РФ как полупрезидентскую республику. Он правильно указывает, что избран¬ная у нас форма правления «не была копией французской полупрезидентской республики»; что «фактически складывающиеся отношения между высшими органами государства имеют нередко более важные значения, чем правовые нормы, определяющие форму правления юри¬дически»; что «ответственность Правительства перед Государственной Думой крайне ограничена и затруднена»; что в форме правления РФ есть не только некоторые черты парламентарной республики, но и «су¬щественные черты президенциализма, в том числе с точки зрения со¬держания правовых норм, а не только фактически»; что «очень сложно Думе добиться и увольнения Правительства в целом», не говоря уже об увольнении отдельных министров, на то, что право Президента «безус¬ловно»; что в РФ «на практике элементы парламентаризма сведены к минимуму»; что «на практике именно Президент возглавляет всю сис¬тему исполнительной власти» и т.д.*

* Чиркин В.Е. Конституционное право. Россия и зарубежный опыт. С. 285-292.

И после всего этого автор делает общий вывод, что «Россия — полу¬президентская, полупарламентская республика с доминирующим по¬ложением Президента в структуре власти», что «Россия — это такая полупрезидентская республика, в которой доминируют элементы пре¬зиденциализма».* Но если речь идет о резком преобладании, домини¬ровании президентских начал над сравнительно частными и мало что определяющими в характере государственной власти элементами пар¬ламентаризма, то правомерно ли при этом говорить о полупрезидент¬ской, полупарламентской республике? Разве можно принять такое оп¬ределение формы правления РФ, если ни о каком даже примерно рав¬ном, сопоставимом соотношении власти Президента и власти парла¬мента говорить не приходится. Не правильнее и последовательнее ли было бы признать, что Россия — это президентская республика, вклю¬чающая частичные элементы парламентаризма.

* Там же. С. 292.

Еще раз подчеркиваем, что, как показывает мировой опыт консти¬туционализма, само по себе сочетание тех или иных черт, элементов, сторон двух основных форм государственного правления до определен¬ной меры не изменяет ее качественную определенность как целого. И точно так же, как выборность Президента не парламентом, а непо¬средственно народом не превращает сама по себе парламентарную рес¬публику в полупарламентскую, так и президентская республика в Рос¬сии не становится полупрезидентской только потому, что Государст¬венная Дума обладает крайне ограниченными полномочиями по кон¬тролю за деятельностью Правительства. Это особенно рельефно выяв¬ляется при сопоставлении полномочий Президента и парламента в РФ по отношению к Правительству.
Власть Президента и власть парламента в РФ, их соотношение. Конституционно-правовой статус как Президента, так и парламента и Правительства в РФ будет подробно охарактеризован в соответствую¬щих параграфах ряда последующих глав (гл. 10—12). Поэтому здесь в сравнительном плане рассматриваются лишь главные полномочия этих высших государственных органов под углом зрения их влияния на форму государственного правления.
Президент РФ избирается не парламентом, а путем всенародного голосования, что, как уже указывалось, типично для президентских республик. По Конституции РФ (ст. 80) он: глава государства; гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина; стоит на страже суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие ор¬ганов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; представляет РФ внутри страны и в международных отношениях. Уже эти самые общие поло¬жения наглядно свидетельствуют об огромной, определяющей роли Президента РФ в системе органов государственной власти страны.
Президенту РФ принадлежит решающая роль в формировании и деятельности непартийного правительства, что особенно важно для определения президентской формы республики. Президент РФ само¬стоятельно, без участия парламента по представлению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должнос¬ти заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных ми¬нистров, хотя даже в такой президентской республике, как США, для этого требуется согласие Сената. Председатель Правительства также назначается не парламентом, а Президентом, который только и может выдвигать кандидатуры на этот пост. Правда, парламент здесь обладает правом дать или не дать согласие на такое назначение. Но и это весьма ограниченное право серьезно оговорено Конституцией тем, что Госу¬дарственная Дума имеет возможность под угрозой своего роспуска лишь трижды отклонять предлагаемые Президентом кандидатуры (или кандидатуру), после чего Президент получает право на роспуск парламента и самостоятельно назначает Председателя Правительства. Важно и то, что при обсуждении кандидатуры на этот пост парламент рассматривает прежде всего именно личность, а не программу работы Правительства, поскольку последняя в своей основе определяется Президентом РФ, который по Конституции определяет основные направ¬ления внутренней и внешней политики государства.
Правительство в решающей мере зависит от Президента, контроли¬руется им и несет политическую ответственность перед ним. Он в любой момент, без каких-либо ограничений и сдержек, по собственно¬му усмотрению может отправить в отставку Правительство, даже не уведомив об этом премьер-министра (как это было, например, с отстав¬кой B.C. Черномырдина в марте 1998 г.). Избрание нового состава Го¬сударственной Думы не вызывает необходимость замены Правитель¬ства и его главы, в то время как избрание нового Президента непремен¬но связано с этим. Формально, по Конституции РФ 1993 г., Президент РФ не является главой исполнительной власти, но это не означает, что его реальная роль в руководстве Правительством принципиально из¬менилась. Президент непосредственно направляет деятельность Пра¬вительства; его указы и распоряжения обязательны для исполнения Правительством; ряд важнейших министров находятся в непосредст¬венном подчинении Президенту. Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности и является Верховным Главнокомандующим Во¬оруженными Силами; он имеет право по собственному усмотрению председательствовать на заседаниях Правительства, акты которого могут быть отменены Президентом и т.д.
Конечно, нельзя сказать, что Правительство РФ ни в какой мере не зависит от Федерального Собрания. Выше уже говорилось о необходи¬мости получения согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства. Согласно ч. 1 ст. 103 и ч. 3 ст. 117 Кон¬ституции РФ, Государственная Дума может выразить недоверие Правительству большинством голосов от общего числа депутатов. Но Пре¬зидент РФ, вопреки нормам парламентарной республики, может и не согласиться с таким решением Государственной Думы, а если послед¬няя в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительст¬ву, то Президент либо объявляет об отставке Правительства, либо рас¬пускает Государственную Думу. То же происходит тогда, когда Пред¬седатель Правительства сам поставит вопрос о доверии Правительству.
Парламент РФ способен влиять на деятельность Правительства в связи с его правом обсуждать и утверждать бюджет и другие финансовые законопроекты, но это свойственно не только парламентским, но и президентским республикам. В то же время Президент РФ играет ре¬шающую роль при назначении Председателя Центрального банка РФ, ибо он единолично определяет и представляет Государственной Думе кандидатуру на эту должность и ставит вопрос об освобождении от этой должности. При этом если Государственная Дума не утверждает его кандидатуру, то Президент имеет возможность назначить ее исполня¬ющим обязанности Председателя Центрального банка РФ.
По отношению к Президенту РФ парламент обладает правом отре¬шения его от должности, но, во-первых, таким правом представитель¬ный орган власти обладает и в президентских республиках (например, в США); а во-вторых, это право в РФ достаточно узко, ибо может быть использовано лишь на основании выдвинутого обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления при усло¬вии соблюдения очень сложной и длительной процедуры, что делает его реально сверхтрудно применимым. В то же время Президент РФ обладает значительно более широким правом роспуска Государствен¬ной Думы, о чем уже говорилось выше. Президент назначает выборы в Государственную Думу, а выборы Президента назначаются Советом Федерации, который формируется без участия Президента и Государ¬ственной Думы.
Все сказанное и многое другое достаточно убедительно свидетель¬ствует, что в нынешней России имеет место резкое преобладание пре¬зидентской власти над властью парламентской. В то же время власть парламента серьезно ограничена, элементы парламентаризма сведены к минимуму и несопоставимы с элементами президенциализма. К ска¬занному следует добавить, что даже в области правотворчества, где парламенту, прежде всего нижней палате — Государственной Думе, традиционно принадлежит важнейшая роль, Президент РФ также об¬ладает серьезными полномочиями. Он имеет: право самостоятельно издавать указы, обязательные для исполнения на всей территории страны; право законодательной инициативы; право отлагательного вето в отношении принятых парламентом законов; право приостанав¬ливать в ряде случаев действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ и др. Он вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует принятые Федеральным Собранием законы, без чего они не могут стать законами и вступить в действие. Только Президент назначает референдум.
За последнее время в нашей стране ведется немало разговоров и вносятся предложения о пересмотре Конституции РФ в направлении прежде всего серьезного перераспределения полномочий высших госу¬дарственных органов в пользу парламента и Правительства за счет полномочий Президента. Не только в обществе, но и в профессиональ¬ных кругах достаточно широко укрепилось мнение, что на Конститу¬цию РФ 1993 г. слишком серьезный отпечаток наложила конъюнктур¬ная ситуация того периода социально-политического развития страны, определившая серьезный перекос в распределении полномочий в поль¬зу Президента РФ. Уже само по себе это не позволяет, на наш взгляд, говорить о полупрезидентской республике в современной России. Дру¬гое дело, что в случае реального изменения в будущем соотношения полномочий указанных органов на путях расширения полномочий пар¬ламента, в том числе и в отношении формирования и деятельности Правительства, и утверждения большей самостоятельности Прави¬тельства по отношению к Президенту, наша страна по форме правления может превратиться в полупрезидентскую республику. Сегодня же она — своеобразная президентская, а не полупрезидентская респуб¬лика.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
Что такое форма государства и какие компоненты она включает?
Что такое форма государственного правления?
Что такое монархия и каковы ее наиболее характерные черты?
Как подразделяют основные виды монархий?
Что такое абсолютная монархия и каковы ее основные черты?
Что такое дуалистическая монархия и в чем ее отличие от абсолютной монархии?
Что такое парламентарная монархия и каковы ее основные отличительные признаки?
Приведите конкретные примеры стран с различными видами монархичес¬кого правления.
Что такое республика и каковы ее основные разновидности?
Что такое президентская республика и каковы ее наиболее характерные черты?
Что такое парламентарная (парламентская) республика и в чем ее своеоб¬разие?
Что такое смешанная, полупрезидентская республика и в чем ее основные особенности?
Назовите конкретные примеры стран, где утвердились различные формы республиканского правления.
Какова республиканская форма правления в России7
Каково соотношение президентской власти и власти парламента в России?
Является ли Российская Федерация президентской или гюлупрезидент-ской республикой?
ЛИТЕРАТУРА
Арутюнян А.Ш. Институт Президента Республики Армения. Сравнительно-правовой анализ. Ереван. 1996.
Журавлев А.Л., Султанов А.Ш. Сравнительный анализ правового статуса президентов Азербайджанской Республики и Российской Федерации. М., 1997.
Косопкин А.С., Нефедова Т.И. Президент, конгресс, законодательство // Государство и право. 1998. № 1.
Котенков А.А. Президент — Парламент: становление взаимоотношений в законодательном процессе // Государство и право. 1998. .№ 9.
Котенков А.А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента РФ и Государственной Думы федерального Собрания РФ в законодательном процессе // Государство и право. 1998. № 10.
Кувалдин В.Б. Президентская и парламентская республики как формы демократического транзита // Полис. 1998. № 5.
Лузин В.В. Президентская модель разделения властей (на примере США) // Государство и право. 1993. № 3.
Сахаров H.Л. Институт президента в современном мире. М., 1994.
Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 1998.
Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5.